Sorprende muchísimo la airada indignación social frente a la cheta de Nordelta comparada con la abúlica reacción generada por los Paradise Papers. Aunque se puede comprender lo importante que es la batalla en el mundo de representaciones, las profundas implicaciones económicas, sociales y políticas de los paraísos fiscales en el mundo moderno deberían llevar a una generalizada protesta global para cambiar el sistema tributario y bancario mundial. Los Paradise Papers vienen a sumarse a una larga lista de revelaciones de documentos que dan cuenta de colosales fraudes fiscales que afectan la calidad de vida de la mayoría de la población.
Ante la indiferencia generalizada, en el marco de la reunión ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC) el tema apareció entre las demandas que parte de la sociedad civil le hacen a la institución. Ante este debate, en este texto intento explicar la entidad de los flujos de fondos ilícitos hoy en el mundo y sus implicaciones adversas en materia de derechos humanos. Quedará para otra ocasión discutir las medidas que podrían implementarse para contrarrestar esta gran estafa.
La entidad del daño. Las jurisdicciones con niveles elevados de secreto financiero pueden atraer todo tipo de fondos ilícitos, aún los producidos por actividades criminales graves. Si además aplican tipos impositivos bajos se convierten en lugares ideales a los que transferir fondos evadiendo los impuestos. Muchas jurisdicciones importantes con secreto financiero cuentan con un sector bancario de un tamaño desproporcionado que facilita en forma sistemática la evasión fiscal por parte de empresas y particulares con grandes patrimonios. Mediante empresas ficticias y otras sociedades instrumentales puede conseguirse que las cuentas sean anónimas y que los fondos no tributen o lo hagan a niveles muy bajos, sin que sea posible identificar a sus propietarios. Muchas de las jurisdicciones con secreto financiero son países desarrollados, y se les ha prestado históricamente poca atención en ese papel de facilitadores de la evasión fiscal.
Aunque no toda la riqueza depositada en jurisdicciones extraterritoriales puede ocultarse de las autoridades tributarias nacionales, se cree que en una proporción significativa no está debidamente declarada. Habida cuenta de la naturaleza del secreto bancario que la protege, es difícil determinar la magnitud de la riqueza privada que se oculta en paraísos fiscales, por lo que hay que recurrir a procedimientos indirectos. Las estimaciones presentan variaciones considerables, pero se trata siempre de cifras enormes. Un informe estima en 7,6 billones de dólares (el 8% de la riqueza financiera de los hogares a nivel mundial) el monto de la riqueza oculta en paraísos fiscales al final de 2013, y en un 80% la proporción no registrada. En otro informe se calcula que en 2013 el monto no registrado de la riqueza privada mundial depositada en jurisdicciones extraterritoriales ascendía a 8,9 billones de dólares, y en un tercero se estima que al final de 2010 el total de la riqueza privada no registrada invertida en jurisdicciones extraterritoriales se situaba nada menos que entre 21 y 32 billones de dólares (entre el 10% y el 15% de la riqueza financiera mundial). Una estimación reciente es todavía más elevada: de 24 a 36 billones de dólares en 2015. Esas estimaciones se sitúan en el límite inferior, pues solo se refieren a la riqueza financiera y no tienen en cuenta activos reales como propiedad inmobiliaria, obras de arte, joyas y oro, entre otros.
Hay consenso en que el monto de la riqueza privada depositada en jurisdicciones extraterritoriales está creciendo. Se ha estimado que el total de esa riqueza aumentó en un 28% del final de 2008 al final de 2013, y que la parte de ella no registrada aumentó a razón de un 16% anual en promedio de 2004 a 2014. Esa tendencia es particularmente pronunciada en los países en desarrollo.
Se ha calculado que la proporción de la riqueza depositada fuera del país es mucho mayor en el caso de los países en desarrollo que en el de los países desarrollados, y oscila del 20% al 30% en muchos países de África y de América Latina. Otro estudio aporta cifras similares: 26% para América Latina y 33% para el Oriente Medio y África. Además, la recaudación fiscal per capita tiende a ser mucho menor en los países en desarrollo, lo que aumenta ulteriormente el impacto de esas pérdidas. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo ha calculado que la pérdida de ingresos fiscales de los países en desarrollo se sitúa entre 66.000 y 84.000 millones de dólares anuales, lo que equivale a alrededor de dos terceras partes del total de la asistencia oficial para el desarrollo. Esos ingresos se pierden como consecuencia de la erosión de la base tributaria, que impide a los gobiernos, en particular a los de los países en desarrollo, establecer sistemas tributarios progresivos.
Otro aspecto crucial es la gran desigualdad en la propiedad de la riqueza depositada en jurisdicciones extraterritoriales. Se ha calculado que entre el 85% y el 90% de esa riqueza pertenece a menos de 10 millones de personas —apenas el 0,014% de la población mundial—, y una tercera parte como mínimo pertenece a las 100.000 familias más ricas del mundo, cada una de las cuales posee un patrimonio neto de 30 millones de dólares como mínimo. Según otro estudio, el volumen de los activos extraterritoriales es cada vez mayor, mientras que disminuye el número de clientes, por lo que está aumentando la riqueza media por cliente. Eso significa que la reducción mundial de la recaudación fiscal es imputable en su práctica totalidad a los impuestos no pagados por los más ricos. Por consiguiente, la transferencia de fondos al extranjero para facilitar la evasión fiscal promueve y perpetúa las desigualdades de riqueza.
El efecto principal del fraude fiscal, sea en su modalidad de evasión o elusión, es la reducción de la base del impuesto de sociedades en formas no previstas por las políticas internas. Además, las empresas transnacionales que eluden impuestos causan un perjuicio a la sociedad porque se sustraen a la obligación de asumir una “proporción equitativa” de la carga tributaria mientras se aprovechan de los servicios que los Estados les prestan de manera cotidiana.
Un método de elusión fiscal corriente por parte de las empresas es el “traslado de beneficios”, por el que empresas transnacionales aprovechan las diferencias de tipos impositivos entre jurisdicciones y trasladan ingresos y activos imponibles de los países de origen, en los que se realiza la actividad económica, a empresas asociadas, establecidas en paraísos fiscales, que a menudo no tienen realmente personal ni realizan actividades comerciales.
A propósito de la conferencia ministerial de la Organización Mundial del Comercio que se está llevando a cabo estos días en Buenos Aires, es oportuno recordar que un procedimiento habitual de evasión de impuestos es la emisión de facturas comerciales falsas, que entraña la falsificación de formularios de aduanas u otros documentos comerciales. Modificando a la baja las facturas de exportación y al alza las de importación, los evasores fiscales pueden sacar activos de los países para depositarlos en cuentas bancarias secretas y empresas ficticias en paraísos fiscales.
Según Global Financial Integrity, la emisión de facturas falsas constituye el método más frecuente para sacar ilícitamente fondos de países en desarrollo. La organización ha estimado que esa práctica representó más del 80% de todas las salidas ilícitas de fondos entre 2004 y 2013 —655.000 millones de dólares anuales en promedio— y que su monto total se duplicó aproximadamente durante el mismo período. Un análisis de la misma organización muestra que, en siete de los diez últimos años, el volumen total de las corrientes financieras ilícitas procedentes de los países en desarrollo —en su gran mayoría imputables a la práctica de las facturas falsas— fue mayor que la suma de toda la ayuda oficial para el desarrollo y la inversión extranjera directa recibidas por los países pobres.
Es importante señalar también que esas estimaciones se consideran excesivamente prudentes, pues corresponden a un solo tipo de facturación comercial falsa, conocida como “refacturación”, consistente en que los productos se exportan con una factura, que se envía a otra jurisdicción, por ejemplo a un paraíso fiscal, donde se altera el precio y desde donde se remite la factura revisada al país importador a efectos de despacho aduanero y pago. No abarcan la facturación fraudulenta en el comercio de servicios e intangibles, que representa alrededor del 20% del comercio mundial, ni la “falsificación de la misma factura”, en la que exportadores e importadores se ponen de acuerdo para falsear los datos de la propia factura original. Según un estudio de Global Financial Integrity, las pérdidas de ingresos fiscales sufridas por los países en desarrollo como resultado de la refacturación únicamente oscilaron entre 98.000 y 106.000 millones de dólares anuales entre 2002 y 2006.
Como la evasión fiscal, la elusión fiscal ocasiona pérdidas de ingresos tributarios tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. La UNCTAD ha calculado las pérdidas de ingresos tributarios para los países en desarrollo en 100.000 millones de dólares anuales, cantidad que representa alrededor de la tercera parte de la recaudación por concepto del impuesto de sociedades que se obtendría en ausencia de la práctica de traslado de beneficios. Se calcula que la pérdida total de recursos para el desarrollo, que comprende, además de las pérdidas directas de ingresos tributarios, las correspondientes a las oportunidades de reinversión desaprovechadas, oscilan entre 250.000 y 300.000 millones de dólares anuales. Estas estimaciones son probablemente inferiores a las cifras reales, puesto que no abarcan todas las formas de elusión fiscal por parte de las empresas. Un reciente estudio del FMI estima las pérdidas de ingresos a largo plazo en 200.000 millones de dólares anuales (1,7% del producto interno bruto (PIB)) para los países en desarrollo y en 500.000 millones de dólares anuales (0,6% del PIB) para los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos.
Los problemas que causa la elusión fiscal de las empresas no se limitan a la pérdida de ingresos fiscales. Esa práctica también perpetúa las desigualdades, pues solo beneficia a una pequeña minoría, mientras que las pérdidas de ingresos han de ser compensadas por el resto de la población. En los países en desarrollo, contribuye asimismo a mermar la competitividad de las empresas nacionales, que, a diferencia de las transnacionales, no están por lo general en condiciones de aprovechar las ventajas que ofrecen las transacciones transfronterizas a través de paraísos fiscales para reducir sus impuestos. La elusión fiscal entraña también un desperdicio porque incrementa los costos de la administración tributaria. Además, cuanto más sofisticados se vuelven los métodos de elusión fiscal, más ineficaces resultan los esfuerzos de fomento de la capacidad para fortalecer la administración tributaria. De esa constatación cabe deducir que, aunque el fomento de la capacidad es importante para facilitar la lucha contra la elusión fiscal a corto plazo, es fundamental abordar el problema de raíz modificando las propias normas.
Conclusiones preocupantes. Los flujos ilícitos de fondos privan a los gobiernos de recursos necesarios para la realización progresiva de los derechos humanos, incluidos los derechos económicos, sociales y culturales, como los derechos a la atención de salud, a la educación, a la protección social, al suministro de agua y al saneamiento, así como los derechos civiles y políticos, como los de acceso a la justicia, a elecciones libres y justas, a la libertad de expresión y a la seguridad personal. El abuso fiscal puede socavar asimismo el Estado de derecho, por ejemplo cuando se permite que quede impune la evasión fiscal en gran escala.
Según el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, cada Estado tiene la obligación de dedicar el máximo de los recursos disponibles a lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos humanos. Esto significa que los gobiernos no solo han de utilizar eficazmente los recursos existentes, sino que, cuando sea necesario, han de incrementar sus ingresos en formas equitativas y no regresivas, entre las que se encuentra –de manera prominente- la lucha contra el fraude fiscal.
Las revelaciones de documentos dan cuenta a su vez de que altos funcionarios de un gran número de países también usufructúan de los paraísos fiscales a título personal. Este grado de captura del Estado por parte de las elites económicas interpela a la democracia representativa.
Este ensayo sintetiza el informe (A/HRC/31/61) que el autor, como Experto Independiente sobre Deuda Externa y Derechos Humanos de la ONU, presentó en 2016 al Consejo de Derechos Humanos de la ONU con sede en Ginebra. Las fuentes de los datos presentados en este ensayo pueden ser consultadas en ese mismo informe.