Foto de portada: Pablo Vitale
Argentina transita aún una democracia joven. Comparada con las del Norte Global, algunas de las cuales cumplieron ya 230 años, la nuestra tiene sólo treinta y seis. Quizá sea ese uno de los factores que nos permitan comprender el extraño y turbulento final de este invierno electoral.
Cuando los países se enfrentan a un recambio presidencial en un contexto democrático, habitualmente se discuten plataformas de gobierno, lineamientos hacia futuro. Nosotros, en cambio, estamos consternados por los vaivenes económicos y observamos atónitos un proceso de empobrecimiento acelerado cuyas consecuencias aún desconocemos.
A pesar de ello, paradójicamente, la situación crítica en la cual el gobierno del Cambiemos termina su gestión pone al Frente de Todos ante un importante desafío. La deuda social, lejos de haberse saldado, aumentó. Después de diciembre y crisis mediante, esa deuda persistirá con mayor dramatismo y urgencia. Vale, entonces, revisar algunos de los problemas que en materia social, entiendo, deberán formar parte de la agenda de gobierno del Frente de Todos.
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Una cosa me consterna estos días: en mi trajinar cotidiano me topo cada vez más con gente durmiendo en la calle. Es que, según el Censo Popular de Personas en Situación de Calle, 7.251 personas en la Ciudad de Buenos Aires están en situación de calle efectiva, incluidos niños y niñas pequeños. Ya no se trata sólo de hombres adultos.
Pienso, además, que la historia de muchos y muchas debe ser similar a la de Alicia, una mujer que había quedado en esa situación poco tiempo antes de ser entrevistada por una estudiante de la Carrera de Ciencias de la Comunicación (UBA).
— Me quedé sin trabajo, se empezaron a morir los abuelos que cuidaba o sus hijos decidieron ponerlos en geriátricos. Dejó de haber tanto trabajo y me fui quedando, ya no alcanzaba para pagar el alquiler. Me tuve que ir a la calle. Si tuviera una casilla, la hubiera peleado desde ahí porque podés ir a los comedores, pero al no tener…
A la situación de las muchas Alicias de nuestra ciudad se agrega la de los hogares que cotidianamente experimentan problemas de vivienda. Según los datos de la encuesta realizada en el marco del Programa de Investigación sobre la Sociedad Argentina Contemporánea (Pisac), 4.669.254 hogares residen en vivienda deficitarias.
Ese déficit habitacional implica que, o bien presentan problemas constructivos graves (irrecuperables) o requieren mejoras y/o ampliaciones para dar respuesta a las necesidades habitacionales -en función del tamaño de los hogares, de la cantidad de núcleos familiares cohabitantes, etc.
Como es de esperar, los datos también evidencian que el déficit habitacional afecta de manera desigual a los hogares. Los tipos de déficit y la intensidad varían según sus características. De hecho, están estrechamente vinculados con las condiciones económico-sociales en las que los hogares desarrollan su vida cotidiana. La intensidad de los problemas habitacionales aumenta a medida que desciende el nivel socioeconómico de los hogares: el 58% de las necesidades habitacionales se concentran en los hogares de menores ingresos (primer y segundo quintil), y el 67% de los hogares que se ubican en el primer quintil de ingresos padecen necesidades habitacionales. Entre aquellos que se ubican en el quinto quintil, es decir, las posiciones más privilegiadas de la escala de ingresos, el 23% tienen problemas habitacionales.
Si bien la crisis empeora aún más la situación habitacional de los hogares y sus miembros, en cada región y aglomerado del país se vive de forma desigual. El de mayor peso es el Gran Buenos Aires, que concentra el 33,3% del déficit total. Dentro de la zona urbana, los problemas habitacionales afectan de modo diferenciado a los hogares que viven en los Partidos del Gran Buenos Aires y los de la Ciudad de Buenos Aires. Esta acentuada disparidad en el principal aglomerado del país expresa un modelo de desarrollo que reforzó a lo largo de la historia las desigualdades territoriales y que continúa enfatizando las tendencias que consolidan a la Ciudad como una ciudad central excluyente. Por su parte, en las regiones Noreste y Noroeste las situaciones de déficit habitacional impactan con mayor crudeza, en tanto la combinación de situaciones y su incidencia relativa en el total de hogares las coloca como las regiones más vulnerables del país.
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Durante gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández las respuestas al déficit habitacional se impulsaron a través de los Planes Federales de Vivienda. Como señalamos en diferentes oportunidades con Carla Rodríguez, se trató fundamentalmente de una política de construcción de obra pública con empresas constructoras y mano de obra intensiva que operó a la vez como política de empleo y de contención social. En estos años, la producción de vivienda se concibió fundamentalmente como un camino por el cual transitar la salida de la crisis.
En total, la producción habitacional alcanzó 1.246.428 soluciones habitacionales, 635.578 viviendas nuevas y 610.850 mejoramientos habitacionales. Entre 2003 y 2015, se realizaron en promedio unas 103.000 soluciones habitacionales por año, lo que representó el punto más alto de la actuación pública hasta la fecha, con una diversificación significativa hacia los mejoramientos habitacionales, que implicaron el 49% de la producción total (Tabla 1).
Bajo las pautas e intervenciones del Plan Federal de Construcción de Viviendas, después de décadas de una notoria ausencia de lineamientos, la política federal de vivienda marcó un punto de inflexión en la visibilidad y relevancia en la agenda pública.
A pesar del aumento en la producción de vivienda, las iniciativas no dieron respuesta a todos los requerimientos habitacionales, que exigen cuadruplicar el volumen de la intervención. La política mostró, además, otras limitaciones asociadas al protagonismo que los desarrolladores y el sector de la industria de la construcción tuvieron en su implementación. En particular, los programas de construcción de viviendas (PFCV y PFCV en Villas) privilegiaron la construcción de vivienda nueva. Por eso los sectores vinculados a la industria de la construcción -las empresas constructoras y las productoras de insumos para la construcción- y los propietarios de tierra urbana o de tierra urbanizable -que vieron aumentar la demanda de sus predios- se vieron fuertemente beneficiados. En este punto nos preguntamos si conviene impulsar una política habitacional integral que, al mismo tiempo, se proponga beneficiar o reactivar sectores específicos de la economía.
Otra de las críticas, relacionada con la anterior, es que la política se llevó a cabo sin estar necesariamente acompañada por lineamientos de operación y recuperación de suelo urbano. De hecho, se implementó independientemente de una estrategia integrada que interviniera en el mercado inmobiliario y en el mercado de tierras. La política federal de vivienda no rompió las lógicas del mercado para asignar ubicaciones residenciales intraurbanas a la vivienda social. En muchas oportunidades, su implementación estuvo ligada a la disponibilidad de terrenos municipales vacantes y a las habilidades de gestión técnico-política de los municipios. Y en algunos casos, incluso, la falta de terrenos disponibles para el desarrollo inmobiliario paralizó su ejecución.
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El gobierno de Cambiemos detuvo la ejecución del los Planes Federales de Vivienda e impulsó una profunda reorientación de la política sectorial. Si los años de los gobiernos kirchneristas habían devuelto la cuestión habitacional al centro de la escena pública y al estado como un actor clave en la promoción de soluciones, el macrismo reorientó las acciones hacia la promoción de instrumentos financieros que facilitaran el acceso de la vivienda.
En 2012, el gobierno de Cristina Fernández inauguró el Programa de Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Familiar (Pro.Cre. Ar). Al tiempo que la política de los Planes Federales de Construcción de Vivienda se desaceleraba, el Pro.Cre.Ar reabrió una línea de acción sectorial apoyada en el crédito hipotecario, apalancado en el subsidio público a la demanda.
Con la llegada del PRO al gobierno nacional, el Pro.Cre.Ar tuvo un golpe de timón que marcó el derrotero de una nueva política crediticia. Durante la administración de Cristina, había significado para los sectores de menores ingresos la posibilidad de regresar al mercado del crédito (con un alto componente de subsidio). La nueva administración, en cambio, reorientó la herramienta del crédito con base en una fuerte articulación con el sector financiero.
El gobierno de Mauricio Macri impulsó una fórmula que combinaba ahorro y préstamo en las denominadas Unidades de Valor Adquisitivo (UVA) –unidad de medida creada por el Banco Central de la Nación para promover el crédito hipotecario. De este modo, la deuda quedaba fijada en UVAs y atada al Coeficiente de Estabilidad de Referencia (CER) en base a la evolución de la inflación.
La política tuvo una promoción masiva por parte de la administración Macri y también por la banca pública y privada. Sus alcances parecían prometedores: en un contexto de inflación contenido, la cuota a pagar experimentaba un significativo descenso y los plazos, una extensión de 20 a 30 años. Sin embargo, el globo del optimismo no tardó en pincharse. La fuerte depreciación de la moneda nacional y la aceleración de la inflación puso una vez más en claro que la vivienda propia era, sin lugar a dudas, una ilusión efímera. Para los y las titulares de los créditos, pagar la cuota “se volvió una pesadilla”, “significa todo el sueldo” o implica “dejar de pagar los impuestos para hacerle frente”.
La herramienta mostró rápidamente sus límites técnicos y lo que es peor, sus límites sociales. De este modo, la política pública del próximo gobierno deberá también tener respuesta para los hogares que recurrieron al UVA con el anhelo de convertirse en propietarios.
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Finalmente, Cambiemos intensificó los vínculos con los organismos multilaterales de crédito en la implementación de la política sectorial. Si bien es posible resaltar la continuidad del Programa de Mejoramiento de Barrios (Promeba), que se implementa en nuestro país desde 1995. Con la gestión del PRO a cargo del ejecutivo nacional, se abren nuevas iniciativas de gestión multilateral: el Programa Integral de Hábitat y Subsidio a la Vivienda, financiado por el BM con contraparte del Tesoro Nacional cuyos objetivos son incrementar el acceso a la infraestructura y los servicios básicos en asentamientos urbanos precarios e incrementar el acceso a la vivienda para los hogares de menores ingresos. La iniciativa se articula con la creación del Relevamiento Nacional de Barrios Populares (RENABAP) y la sanción del “Régimen de Integración Urbana y Regularización Dominial” (Ley 27.453/18).
El Registro tiene como objetivo determinar el carácter dominial (terrenos fiscales o privados) en los que se asientan los barrios populares, el reconocimiento de las construcciones que existen en ellos y los datos de las personas que allí habitan. El año pasado, evidenció la existencia de 4329 barrios populares, donde habitan en situaciones de precariedad más de cuatro millones de personas (500 mil hogares). A la vez, el 61% de los terrenos donde se asientan pertenecen a propietarios particulares, 13% a municipios, 7% son provinciales y el 13% restante no posee información. A partir de la realización del registro, se crearon unos nuevos certificados de vivienda familiar, otorgados por el RENABAP y la ANSES para los hogares censados. A nivel nacional se han entregado 70.000 certificados, de los cuales 22.940 fueron en la Provincia de Buenos Aires y sólo 688 en la Ciudad de Buenos Aires. El certificado habilita la acreditación de domicilio y la solicitud de instalación de servicios.
El “Régimen de Integración Urbana y Regularización Dominial”, por su parte, propone iniciar un proceso de regularización en los barrios populares registrados en el RENABAP. Para ello, el mecanismo principal es avanzar en un proceso de expropiación de las tierras donde estos barrios se emplazan a partir de la creación de un fideicomiso especial. Además, propone suspender los desalojos por dos años y habilita que las empresas prestadoras de servicios realicen obras aun cuando no se cumplan todos los marcos regulatorios necesarios.
A pesar del apoyo que estas iniciativas han tenido por parte de algunas organizaciones sociales de base territorial, sus alcances y resultados son aún inciertos. La Ley no define claramente las implicancias de un proceso de integración urbana. Resulta evidente la falta de claridad en el significado de los conceptos centrales de las acciones públicas que se proponen. Asimismo, en relación a la regularización, tampoco especifican las contraprestaciones que deberán asumir los ocupantes de los barrios sujetos a expropiación para adquirir el dominio o uso de los mismos. Pareciera que la mera regularización dominial no alcanza para dar respuesta a los problemas habitacionales.
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El derrotero de la política habitacional y la persistencia de necesidades habitacionales ponen en evidencia que la acción pública no puede reducirse sólo a una política de construcción de vivienda ni a iniciativas de regularización dominial. Parece necesario abordar iniciativas integrales de producción de ciudad que contemplen las necesidades de mejoramiento y consolidación de los hogares que habitan en viviendas recuperables. Aun la obra nueva requiere ser pensada y producida según esta perspectiva.
A su vez, las situaciones de criticidad extrema hacen evidente la necesidad de desarrollar intervenciones integrales que articulen e incorporen componentes de vivienda y trabajo, así como opciones para prevenir futuras situaciones de allegamiento.
Asimismo, los resultados de la encuesta realizada en el marco del Programa de Investigación sobre la Sociedad Argentina Contemporánea (Pisac) ponen de manifiesto que los problemas habitacionales no afectan de forma exclusiva a las familias de menores ingresos, sino también a familias de sectores medios y medios bajos que habitan viviendas de buena calidad, pero en condiciones de hacinamiento. Las políticas habitacionales, sin dudas, no han sido del todo sensibles a estas situaciones.
Sobre esta base, parece ser aún una tarea pendiente construir decisiones, orientaciones e instrumentos que den cuenta de una mirada urbano-territorial integrada y sensible a las diferencias regionales, a la localización intraurbana, a las características del parque y a los sectores sociales afectados por el déficit.
Asimismo, continúan siendo necesarias intervenciones que superen la fragmentación institucional y sectorial de sesgo viviendista y que trasciendan la tendencia que reduce y encapsula el diseño de la política habitacional a la cuestión de su financiamiento monetario. Los barrios de origen informal también demandan acciones integradas e integrales pero con contenido sustantivo.
En suma, se requieren políticas centradas en la producción de tramas urbanas de calidad, socialmente más heterogéneas y de circulaciones más fluidas, entendiendo que en la reducción de las desigualdades territoriales se juega también el destino del desarrollo.
¿Cómo interpelan estas situaciones a las políticas sectoriales? ¿Qué deberá hacerse en materia de política pública? Por un lado, deberá contar con instrumentos y medidas que permitan la correcta identificación de las diferentes formas que asume el déficit habitacional y, por el otro, generar instrumentos cuyo diseño contemple tales diferencias.
En este contexto, cabe preguntarse cómo se procesan estas cuestiones en la(s) agenda(s) de los diferentes niveles del gobierno en la nueva gestión. En una sociedad que se caracteriza por la existencia de profundas brechas sociales y territoriales, el desafío de la igualdad sigue siendo sin dudas una deuda pendiente.
* Este texto toma como fuente de inspiración, entre otros materiales, algunos de los resultados de la Encuesta Nacional sobre la Estructura Social del Programa de Investigación de la Sociedad Argentina (PISAC), publicados en el libro La Argentina en el Siglo XXI , coordinado por Juan Piovani y Agustin Salvia y que constituye un aporte imprescindible del sistema científico-universitario para conocer de manera profunda nuestra sociedad.
