Texto en colaboración con Nahuel Levy
Marta habla en su pequeña oficina de una ONG de salud con ventanales a la Avenida de Mayo. Al fondo, una pared repleta de libros de organismos internacionales ordenados según su color.
—Cuando llegamos al Ministerio en la Presidencia de Duhalde nos costó una semana armar el equipo. Y eso que estábamos con la Fundación que forma funcionarios para gestiones peronistas. Imaginate ahora el PRO: tienen provincia, Ciudad, acaban de ganar Nación y además quieren ir por los municipios. Es una locura.
—¿De dónde van a sacar la gente?
—No sé. Carlos suena para ocupar un puesto, y me está pidiendo que le recomiende. De hecho, si vos estás interesado, yo le puedo pasar tu CV, seguro tu perfil le va a interesar -dice la ex funcionaria peronista, que inició su militancia en los sesenta en la Juventud Estudiantil Católica y, desde ahí, pasó a la Jotapé.
—¡Es que yo no voto al PRO!
—¡No importa! Yo le digo a mi hijo, que es subsecretario en Provincia, que él también agarre. Total, es laburo.
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El próximo 10 de diciembre cambiarán de manos dos de los más grandes aparatos administrativos de la Argentina. El Kirchnerismo entregará a la Alianza Cambiemos los estados nacional y de la Provincia de Buenos Aires. Estos traspasos suponen un fenomenal movimiento de funcionarios políticos, el más importante de la historia argentina en términos de volumen de personas involucradas. No nos referimos a los empleados públicos, sino estrictamente a los elencos que llegan con un gobierno y se van con él.
Al tomar la Presidencia de la Nación, la Alianza Cambiemos deberá hacerse cargo de 17 ministerios, 71 secretarías y 169 subsecretarías, estructura que, anunció, modificará. Un total de 257 puestos de gobierno de la administración central, a los que se suman las direcciones nacionales (que están regidos por la lógica de la competencia política y no por la de la administración pública, a pesar de la normativa), los organismos descentralizados, y la masa de asesores que acompañan a cada alto funcionario. Resulta difícil calcular el volumen exacto; no sería excesivo estimarlos entre 2500 y 3500 funcionarios políticos.
Sumémosle la estructura gubernamental de la Provincia de Buenos Aires (98 carteras de distinto rango, y más de 200 direcciones provinciales), y las del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (54 y más de 150 direcciones generales). Una masa de 409 ministros, secretarios y subsecretarios, a cargo de 950 mil empleados públicos. La cuenta debería seguir: diputados y senadores, intendentes, asesores, y las estructuras territoriales.
¿Los partidos que componen la Alianza Cambiemos cuentan con dicho caudal de cuadros técnicos y/o políticos? No. Ni siquiera el partido justicialista puede cubrir por sí solo esa demanda de cuadros de gestión.
La pregunta que sigue es ¿de dónde provienen los funcionarios? ¿A qué intereses responderían? ¿Qué tipo de gobierno van a llevar adelante? Se dice que es un gobierno del “mercado”, del “capital”, de las “patronales” por la gran cantidad de CEOs de multinacionales que ya fueron confirmados y por el claro apoyo de las clases dominantes al nuevo presidente. Sin embargo, es importante recordar: el “Capital” no es tan homogéneo y sus intereses son, en muchos casos, contradictorios. Algunos se benefician con la protección industrial y el mercado interno, otros con la apertura financiera y comercial. También con la migración de recursos urbanos a zonas rurales o rurales a la economía de servicios. No todo es tan claro a la hora de ver a los gabinetes ministeriales, sus vínculos económicos y sus proyectos políticos, incluso de dentro de un mismo gobierno.
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El primer punto es que no parece haber un achicamiento del Estado. De los 20 ministros y 3 secretarios de Estado anunciados, se pueden hacer algunas observaciones provisorias que dan pautas del perfil de la gestión.
Descartadas la bola de cristal, la borra de café y la econometría, podemos tomar una serie de indicios para anticipar qué tipo de gobierno podría llevar adelante el Presidente electo Mauricio Macri, al menos hasta que llegue el primer sacudón importante.
La referencia más próxima con que contamos para entrever cómo será el Estado macrista son los ocho años de gestión PRO en la Ciudad de Buenos Aires. Sin embargo, la comparación tiene un límite señalado por la investigadora Flavia Terigi en un texto que circuló por las redes sociales durante los días previos al balotaje. Según Terigi, en el cargo de jefe de gobierno de la Ciudad convergen dos funciones de gobierno que en el resto del país están separadas: la intendencia y la gobernación. En la primera, la gestión macrista porteña muestra algunos de sus principales logros (Metrobus, bicisendas, parques, embellecimiento de los espacios públicos, creación de una policía de proximidad, actividades culturales, descentralización y mejoramiento del sistema de trámites, etc). En la segunda encontramos los mayores déficits (en materia educativa, de salud pública, políticas de empleo, etc). En este sentido, es de esperar que el nuevo gobierno resienta el salto de escala, de dirigir una intendencia con ciertas funciones de gobierno y con el mayor presupuesto per cápita del país, a gobernar la mayor estructura administrativa de la nación.
Tampoco podemos guiarnos por las declaraciones del PRO. Si Néstor Kirchner se jactaba de no dejar sus convicciones en la puerta de la Casa Rosada, el giro pragmático que ensayó Mauricio Macri luego de la ajustadísima victoria en el balotaje porteño del 19 de julio volvió evidente la capacidad de reconversión ideológica de los principales referentes PRO.
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El juego de la política, entendida como la pretensión de decidir sobre el Estado y no como una acción reivindicativa o resistente, plantea una serie de desafíos que los jugadores enfrentan con una estrategia. A veces, ella se relaciona con la ideología de los participantes. Otras, la voluntad de ganar se impone por sobre esa filosofía que fundamenta el juego, algo que disgusta a los puristas. Algunos meses atrás, un relator de fútbol identificado con Gimnasia de La Plata se quejaba de que su equipo hubiera ganado jugando, a su modo de ver, con la estrategia de su archirrival: hubiese preferido la derrota antes que renunciar a su identidad para ganar. Raúl Alfonsín se inclinaba por la misma opción para la UCR ante el caso de una sociedad “derechizada”: perder elecciones antes que volverse conservadora. Que se rompa pero que no se doble.
Macri soportó los abucheos de algunos de sus seguidores más fieles cuando se expresó a favor de algunas de las medidas más resonantes del kirchnerismo: la AUH, la petrolera y la aerolínea de bandera estatizadas, la administración pública de los fondos de jubilaciones y pensiones en manos de la ANSES. Ernesto Sanz, por su parte, fue objeto de críticas luego de su acuerdo con el PRO en la fundación de la alianza Cambiemos. Decir que los abucheos y críticas desde ambos sectores eran un signo de que hubiesen preferido perder antes que claudicar sus históricas banderas no parece acertado. Antes bien, lo que sí parece es que los abucheadores no advirtieron que se trataba de una estrategia electoral pragmática. Aunque no era el comienzo del pragmatismo entre las figuras del espectro político liberal y conservador, sí constituía su reconocimiento público.
Mientras desde los sectores kirchneristas se objetaban los principios liberales que orientan el accionar político de Macri, su función de agente del capital concentrado y su reconocida orientación “pro-mercado”, el espacio de Cambiemos -eludiendo astutamente cualquier situación que pudiera confrontarlos con su ideología- respondió con más pragmatismo con miras a la final del 22 de noviembre. Así, ante la posibilidad de recortes en áreas de Ciencia y Técnica, Macri ratificó por primera vez a un Ministro de una gestión anterior de otro signo político: Lino Barañao. Si bien sabemos que la continuidad de un funcionario no garantiza una continuidad en la orientación ni en las prioridades presupuestarias en un nuevo contexto político, surge la pregunta: ¿Cómo seguir sosteniendo que Macri va a mandar a lavar los platos a los científicos, si ratifica al ministro del área y, con ello, hace un reconocimiento cuando menos formal a los logros en esa cartera?
La designación de Fabiana Tuñez parece ser otra muestra de este pragmatismo: un presidente electo que arrastra declaraciones de corte machista, ungiendo en el camino a figuras como Miguel Del Sel (para usar un término suave, un cosificador serial de mujeres) opta por una reconocida luchadora feminista para ocupar la presidencia del Consejo Nacional de las Mujeres. ¿Y ahora?
No es nuestra intención presentar estos discursos o nombramientos como un cambio de orientación genuino en un espacio que esencial y explícitamente defiende un modelo de mercado y representa los intereses del capital concentrado. Pero, si de entender el escenario político se trata, debemos ante todo reconocer que la estrategia del rival quemó los papeles. La Alianza Cambiemos ensaya, al menos por ahora, un ejercicio de “transversalidad” que los consolide a futuro en los espacios de poder que estrenarán desde el 10 de diciembre. El pragmatismo como estrategia de obtención y conservación de poder no se da exenta de debates internos. Queda planteado el siguiente dilema: ¿Privilegiar las convicciones pro-mercado, o las estrategias políticas que matizan esta orientación y endulzan los oídos de estas entelequias del “vecino” o “la gente”? Vaticinar qué sucederá parece arriesgado.
Pero los próximos highlights políticos prometen sucederse en el marco de esta tensión entre el pragmatismo y una receta reaccionaria y liberal tristemente conocida. Seguramente el nivel de resistencia de los grupos sociales respecto de los derechos adquiridos durante los 12 años de kirchnerismo -junto con su (in)visibilidad mediática- dirimirá si esta tensión se mantiene en equilibrio, o si lo que se viene es una Revolución Conservadora con todas las letras.
Para comenzar a dilucidar esta cuestión, parece necesario analizar los nombres elegidos para tomar las riendas políticas del Estado a partir del 10 de diciembre. ¿Quiénes son y de donde provienen los nuevos funcionarios de las administraciones que la Alianza Cambiemos ocupará en algunos días?
Convocar a los mejores, o como hacer de una carencia, virtud
Concretada la victoria del 22 de noviembre de 2015, el flamante presidente electo Macri reiteró una de las ideas vertebrales de su forma de conducción política: “Tengo un único compromiso con la gente como mandatario: convocar a los mejores, que para eso me eligieron”.
¿Espíritu meritocrático? ¿O carencia de un volumen suficiente de cuadros propios? Tras el discurso de la meritocracia se esconde uno de los rasgos de los partidos políticos en la Argentina, incluso del panperonismo: en nuestro país, los partidos políticos no fabrican el personal político suficiente para cubrir todos los cargos de gobierno. En el caso del PRO, esa carencia se agravó notablemente ante “el mejor de los escenarios” (podemos reemplazarlo por "ante un escenario impensado"): el encadenamiento de victorias electorales que le otorgaron el control de las administraciones más grandes del país.
Entonces, ¿quiénes son los elegidos por Macri para ocupar los primeros puestos? Si bien el gabinete todavía está en formación, los anuncios realizados hasta el momento brindan pistas de la orientación del nuevo gobierno.
Hasta ahora, hay tres fuentes de reclutamiento principales: la cantera del mundo PRO porteño, principalmente funcionarios del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires; la alta gerencia; los aliados (partidos políticos, grupos económicos y representantes empresariales).
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El grueso del gabinete se conforma con miembros del mundo PRO porteño. En general son nacidos y criados en la Ciudad de Buenos Aires. Dieron sus primeros pasos laborales en empresas, alcanzando puestos gerenciales, para luego incorporarse al proyecto político de Mauricio Macri. Al interior de este grupo hay que diferenciar las distintas facciones que conforman el PRO distrital. Marcos Peña (Jefe de Gabinete) y Fernando de Andreis (Secretario General de la Presidencia) pertenecen al núcleo duro partidario: ambos tienen menos de 40 años, realizaron su carrera política dentro del macrismo, iniciándose en Juventud PRO, y destacándose en las internas entre los bloques macristas de la Legislatura porteña. El ministro de Trabajo, Jorge Triaca, se suma a ese perfil: hijo de un dirigente sindical que fue el primer ministro de Trabajo de Carlos Menem (1989-1991). Triaca trabaja en el armado de la “pata peronista” del PRO desde 2003.
Un segundo perfil son los funcionarios del Gobierno de la Ciudad que tienen un pasado como gerentes en empresas privadas, en general con poco éxito. Esteban Bullrich (Educación), Guillermo Dietrich (transporte) y Francisco Cabrera (Producción) y Andrés Ibarra (Modernización). Ibarra se destaca entre ellos: ingresó a los 22 años al Grupo Socma, de la familia Macri, y acompañó al joven Mauricio en sus emprendimientos empresariales, en Boca Juniors y en su aventura política. Rogelio Frigerio (Interior), nieto pródigo del exiliado desarrollista Rogelio Julio, fue electo legislador por el PRO para la Ciudad de Buenos Aires en 2011, y cuenta en su haber una aceitada relación con los organismos multilaterales de crédito. Sus primeros pasos en la política fueron dados de la mano del ex Ministro de Economía de Menem Roque Fernández, ocupando el cargo de Secretario de Programación Económica entre 1998 y 1999. Por su parte, Carolina Stanley (Desarrollo Social) producto de la cantera de funcionarios PRO que fue el Grupo Sophia, fundado y dirigido por Horacio Rodríguez Larreta y cuyo producto más exitoso es la gobernadora electa de la Provincia de Buenos Aires, María Eugenia Vidal.
Más allá de la extracción gerencial de algunos, partidaria de otros, todos ellos acumulan experiencia en gestión pública en el gobierno de la Ciudad o experiencia política como parlamentarios (Peña, Triaca, Bergman, Stanley Frigerio, de Andreis).
A ellos se suman algunos personajes que circulan por la periferia tanto de la gestión como del partido. Jorge Lemus (Salud) Germán Garavano (Justicia), Pablo Avelluto (Cultura) o Sergio Bergman (Medio Ambiente), están ligados a los grupos de expertise y a las fundaciones asociadas al PRO.
Junto a este conjunto de ministros PRO –numéricamente predominante– la segunda vertiente de reclutamiento de ministros es la alta gerencia del mundo de los negocios sin vínculos partidarios. Los expertos, insospechados de ideología partidaria (a esta altura resulta ridículo escribir esta frase), a diferencia del resto. En lugar de concentrar la gestión económica en una única figura fuerte, el nuevo Presidente realizó dos movidas en simultáneo, con aroma neoliberal. Fraccionó las carteras económicas en áreas más especializadas (haciendo algo similar a lo que hizo Juan Domingo Perón en sus primeras presidencias), y colocó al frente de cada una de ellas a personajes con un peso específico. Alfonso Prat Gay (Hacienda y Finanzas) aparece como el primus inter pares del gabinete económico, compuesto por Producción (Cabrera), Trabajo (Triaca), Energía (José Aranguren, ex CEO de Shell), Agricultura (Ricardo Buryaile, presidente de Confederaciones Rurales Argentinas, miembro de la Mesa de Enlace, diputado nacional por la UCR), y Turismo (Gustavo Santos, cordobés delasotista). A ellos se les suma Federico Sturzenegger (Banco Central) y Carlos Melconián (Banco Nación).
Todos ellos brindan una imagen clara de la orientación pro-mercado del equipo económico. Sin embargo, el nuevo elenco estrena como novedad el alto perfil de sus integrantes. En lugar de un esquema de una cabeza económica fuerte y un equipo homogéneo, la política económica está fraccionada en aras de responder a distintas fracciones del capital. Mientras que Prat Gay y Melconian están ligados a los mercados financieros internacionales, Sturzenegger tiene un perfil más académico. Veremos si este fraccionamiento funciona como terreno fértil para las próximas disputas por el rumbo económico.
En todos estos casos, la experiencia gerencial se combina con un paso por lo público. Excepto Malcorra y Aranguren, el resto de los ministros tienen experiencia en cargos gubernamentales, sean legislativos o de gestión. En otras palabras, no son improvisados en los asuntos del Estado.
En síntesis, el gabinete está dominado por miembros del armado político del PRO, que hicieron las “divisiones inferiores” en la gestión porteña y/o en cargos electivos del distrito. Son porteños, con una sólida concepción gerencial de la administración pública. La facción PRO comparte la gestión económica con expertos provenientes del gran capital concentrado, principalmente del mundo financiero internacional. Finalmente, los ministerios de segundo orden fueron para los aliados de Cambiemos. Defensa y Cancillería para la UCR, Seguridad para una free rider como Patricia Bullrich.
En este sentido, la gran incógnita es el lugar de la UCR en el esquema de gobierno, dada la salida de Ernesto Sanz. Contra la idea de que Cambiemos sería un gobierno de coalición, los cargos más importantes se han repartido entre personajes provenientes del mundo PRO y gerentes. Se podría pensar que el principal aporte de la UCR será en los niveles intermedios: Secretarios, subsecretarios y Directores, pero hasta ahora no ha habido demasiadas señales.
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La danza de nombres sigue, aunque cada vez la orquesta desafina más. Mientras escribimos estas líneas el futuro ministro de Educación anuncia que el nuevo Secretario de Políticas Universitarias de la Nación es un productor televisivo que habría cursado estudios en Psicología en la Universidad de Belgrano. El ministerio de Hacienda y Finanzas completó su línea política reforzando el perfil gerencial del mundo de las finanzas. Los casilleros de segundo y tercer rango se irán completando con el correr de los días. Recién ahí sabremos con detalle quiénes manejarán políticamente el día a día de la administración pública.
El estudio de los elencos de gobierno permite anticipar una serie de escollos a los que se enfrentará el nuevo gobierno.
Uno de ellos es de tipo institucional. A diferencia de otros recambios presidenciales, Macri y cía se encontrarán con un entramado burocrático de funcionamiento más o menos estable desde hace casi una década. Los procesos administrativos, mal o bien, funcionan. En ciertas carteras, están los mismos funcionarios que asumieron en mayo de 2003, marcando una extraordinaria estabilidad en la gestión del Estado. Esta cristalización de formas de hacer estatales anticipa un límite a las pretensiones de instaurar un renovado paradigma gerencial en la administración pública. No será extraño que los nuevos funcionarios, muchos de ellos gerentes de empresas privadas sin experiencia en la gestión estatal, pierdan la pulseada ante la experiencia acumulada durante la estabilidad conseguida en los años kirchneristas:
Un militante peronista que hizo una carrera ascendente en la administración pública provincial, de cargos de gestión a cargos políticos y, en 2002, llegó a controlar una de las principales cajas del estado nacional lo explica de manera coloquial.
-Vos, cuando estás dentro de la administración, empezás a manejar resortes y, entonces, vos tenés equipo. Entonces cuando los tipos llegan, los nuevos, ¡están perdidos! Primero los dejás que estén a sardinas y sal. Y ahí aparece un ñato que dice: “Bueno, mirá, esto se podría resolver así. Yo tengo equipo, puedo traer dos o tres”.
El funcionario ocupa el mismo puesto hasta hoy. Lo que dice remite al comienzo de nuestra argumentación: la limitante de personal político capacitado para dirigir el Estado. Si el PRO/Cambiemos ya tiene dificultades para completar este primer gabinete, el problema se agravará cuando se produzcan las inevitables renovaciones de elencos que, más tarde o más temprano, ocurren en toda presidencia, ya sea para desactivar escándalos, como forma de saldar disputas internas, o simplemente por agotamiento de las personas. En cualquier caso, en los próximos años se producirán rotaciones que supondrán un desafío para el limitado stock de personas que componen la actual alianza de gobierno.
Es muy probable que se genere un circuito de rotación de funcionarios entre Nación, Provincia de Buenos Aires y Ciudad de Buenos Aires, permitiendo retirar a cuarteles de invierno a las figuras desgastadas sin perder con ello recursos humanos. Tampoco debería sorprender que ciertos sectores de la UCR sean llamados a ocupar un rol más importante del que les asignó Macri en esta alineación inicial. Por último, habrá que ver la voluntad y la capacidad del macrismo de tejer alianzas más amplias hacia sectores que hoy están fuera del esquema de poder; en este sentido, la interna del PJ del año próximo será el escenario de fuertes luchas entre los peronistas PRO, los sectores más dialoguistas (entre los que estarán intendentes y gobernadores), y las corrientes intransigentes que mantendrán la identidad kirchnerista.