“Por primera vez en 100 años hay un gobierno que quiere el mismo país que ustedes”. Con esta frase, Javier Milei dejó inaugurada la 136° Exposición de Ganadería, Agricultura e Industria, la Expo Rural 2024. Su discurso combinó la reafirmación del compromiso con el sector con intrincadas referencias a los resultados de la gestión. No hubo, en cambio, anuncios concretos. Ante un público que comparte su mantra, repitió: “Hay solo dos caminos. Retomar de manera sustentable el sendero de la libertad que nos hizo un país grande o hundirnos en la miseria del modelo del estado presente”.
Antes, el anfitrión y presidente de la Sociedad Rural Argentina (SRA), Nicolás Pino, había ratificado la alianza con el gobierno. Avisando que no hablaba “desde la protesta”, no dejó de pedir la eliminación de las retenciones a las exportaciones y reclamar por la brecha cambiaria - que ronda actualmente el 45% - variables que para el empresariado agrario, usualmente referido como el campo, definen casi excluyentemente la rentabilidad de su negocio. “El 90% del crecimiento se debe al campo, presidente”, dijo.
Los discursos del acto se movieron dentro del clima que habían anticipado sus protagonistas. En la previa al evento, Pino había dicho que "hay ansiedad después de tantos años (...) seguramente el Presidente usará la tribuna de campo para hacer algunos anuncios". Unos días después, el ministro Caputo aseguraba que una devaluación no estaba en los planes y avisaba que una baja o eliminación de las retenciones se emprendería una vez lograda la salida del cepo. Lo mismo diría en su visita a la exposición rural ante los 4 dirigentes de la Mesa de Enlace, luego de afirmar que "las retenciones son horribles".
Algunas organizaciones de la Mesa de Enlace marcaron la cancha y pidieron alguna definición más concreta. Mientras espera esa señal, el sector tiene con qué presionar: el 54% de la cosecha de soja aún no se comercializó y la liquidación de divisas es aún menor, en tanto el 30% de la producción tiene precio puesto.
Cerca del 62% del valor total de las exportaciones argentinas en 2022 provino del sector agroexportador, concentrado en oleaginosas y cereales que sumaron el 50% del valor total exportado. En 2023, el comercio exterior cayó un 24% debido, principalmente, al impacto de la sequía en las exportaciones agroindustriales. Estas cifras muestran la centralidad del sector en una economía con baja capacidad exportadora global, alta dependencia de insumos importados y cíclicamente al borde del default. Pero el juego de estos actores centrales se define en proyectos, alianzas y disputas en el corazón del estado y de las luchas políticas.
Desde que se restablecieron en 2002 en el contexto de la dramática crisis de principios de este siglo, las retenciones son parte del escenario y una lente que vuelve visibles las disputas por la apropiación de rentas que moldean la relación estado-capital. El conflicto de 2008 fue un hito en esa trayectoria. Un segundo momento álgido tuvo lugar en 2022. Las coyunturas nacionales e internacionales eran bien distintas. También las formas de organización y alianza que desarrolló el sector agroexportador (productores agropecuarios, industria procesadora, exportadores). ¿Y con Milei? El contraste que hasta ahora puede hacerse con aquellos dos otros momentos indican las distintas sintonías ideológicas con cada gobierno. Pero también las formas de articulación política al interior del bloque agroexportador.
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La salida de la crisis de 2001 tuvo en el agro uno de sus apalancamientos principales. El PBI creció cerca de un 50% entre 2004 y 2015, aunque con alteraciones cada vez más pronunciadas hacia el final de la primera década del siglo. Y estuvo estrechamente conectado con la evolución de las exportaciones agrarias y agroindustriales, principalmente de la soja y sus derivados industriales (aceite, pellets, harinas). El ciclo de altos precios de las materias primas entre 2002 y 2012 fue claramente un motor de expansión, traccionado a su vez por la masiva devaluación del 400% del peso en 2002. El crecimiento agrícola que se registró hasta mediados de los 2010 se explica centralmente por la expansión de los granos, y sin dudas, por la soja. La superficie sembrada con este cultivo alcanzó 20 millones de hectáreas en 2016, con una producción de 59 millones de toneladas.
La concentración productiva en el eslabón primario se acentuó: se consolidó la centralidad de las capas empresariales, aumentó significativamente la capacidad de industrialización de los granos, se desarrolló una importante infraestructura exportadora (puerto, acopios) y crecieron las redes de servicios de provisión de insumos, maquinaria, financieros. Las relaciones entre actores tan diferentes adquirieron densidad creciente, dieron lugar a nuevas organizaciones de intereses y pusieron en el centro de la escena vínculos que desbordaron lo sectorial.
Las organizaciones técnicas del empresariado agrario, como AAPRESID y AACREA, adquirieron mayor visibilidad pública en el espacio históricamente integrado por Sociedad Rural Argentina (SRA) Federación Agraria (FAA), Confederaciones Rurales Argentinas (CRA) o la Confederación Intercooperativa Argentina (CRA). Se sumaron también nuevas organizaciones por "cadena", como la Asociación de la Cadena de la Soja Argentina (ACSOJA) o la Asociación Maíz y Sorgo Argentino (MAIZAR). En estos renovados espacios, antes que en las tradicionales corporaciones, fue delineándose y fortaleciéndose una producción ideológica y simbólica que tramitó con relativo éxito asimetrías y relaciones de poder entre y dentro los actores económicos de las cadenas de valor.
En 2002, luego de la transferencia de ingresos con la devaluación y la licuación de deudas, oponerse a las retenciones no parecía ser políticamente viable.
Ese trabajo de articulación política alumbró al agronegocio como modelo de desarrollo deseable. En la prédica de sus voceros más conspicuos (su rockstar sin, dudas, Gustavo Grobocopatel) e intelectuales orgánicos, el agronegocio es una instancia superadora, que deja atrás opciones de hierro - agro o industria, producción o finanzas - y tiene capacidad de traccionar sobre múltiples actividades, incluyendo la ciencia y la tecnología (bio y nanotecnologías, maquinaria, logística). El agronegocio las integra en su horizonte. Producir alimentos para el mundo, hacer de la Argentina el supermercado del mundo. Su arquetipo en el campo es el "empresario innovador".
La implementación de las retenciones a las exportaciones en 2002 -que habían sido prácticamente eliminadas durante el gobierno neoliberal de Carlos Menem- no tuvo oposición inicial. Fijadas en marzo de 2002 en 13% para la soja, 10% para maíz y trigo y 5% para aceite y pellets de soja, fueron subidas al 23% para la soja y 20% para las otras anteriores un mes después. La devaluación posterior a la crisis de 2001 benefició especialmente a los productores (redujo sus costos y licuó las deudas al pesificarlas). Con semejante transferencia de ingresos, oponerse a las retenciones no parecía ser políticamente viable.
Los voceros del agronegocio destacaron su contribución a la salida de la crisis: por los dólares que proveían para el saneamiento y la recuperación de la economía argentina a través de su dinamismo exportador, y por su compromiso para ayudar a salir de pobreza y la indigencia a casi 14 y 7 millones de personas respectivamente. Con los recursos de las retenciones el gobierno podía implementar distintos programas sociales para los más pobres. Ciertamente, los programas sociales no se financiaron exclusivamente a través de las retenciones, ni éstas tuvieron ese único destino. Pero esa conexión permitió a las organizaciones del agronegocio darles un significado específico: ingresos que productores y exportadores "cedían" en aras del común.
En 2007 el gobierno de Néstor Kirchner incrementó las retenciones a la soja, el maíz y el trigo en dos oportunidades, llevándolos a 35, 25 y 28% respectivamente. Con ello, se buscaba frenar el impacto de los precios internacionales en los precios domésticos de los alimentos. El descontento se extendió entre los productores congregados en FAA, CRA y SRA, hubo ceses de comercialización y cortes de ruta. Los precios internacionales altos, las negociaciones y lobby habituales hicieron lo suyo y la cosa no escaló. La hegemonía del agronegocio se desplegaba a través de un proyecto relativamente coherente en el corazón del estado.
Un año después, ya con Cristina F. de Kirchner y tras la promulgación de la "125", el descontento estalló en un furioso y largo conflicto. Las organizaciones agrarias sellaron una unidad impensada en la Mesa de Enlace y, en una suerte de división del trabajo político en la trama del agronegocio, fueron la cara visible de cortes de rutas, piquetes, lockouts y concentraciones masivas durante cinco meses.
Sacudido, el gobierno elaboró el Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial 2010-2016 cuyo enfoque compartía la visión promovida por la trama del agronegocio. Sin embargo, las esquirlas del conflicto estaban lejos de ser transitorias. Por entonces, se cerraba el ciclo de altos precios internacionales, que entre 2013 y 2015 tuvo su pérdida más pronunciada al sumar una caída del 33%. La voz de la Mesa de Enlace se hizo más fuerte, sus referentes comenzaron a alinearse clara y progresivamente con partidos de la oposición política (el PRO, la CC, sectores del radicalismo) y amplios sectores urbanos de clase alta y media.
El cuestionamiento a la "confiscación de ingresos" a través de las retenciones dio lugar al resurgimiento de la política rural y a alianzas establecidas en torno a la denostación del peronismo, clivaje que no había tenido peso específico en el imaginario y la producción discursiva del agronegocio.
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Al inicio de su mandato, el gobierno de Macri sacó las retenciones al maíz y el trigo, y redujo las de la soja. En 2016 los precios internacionales mostraban una alta variabilidad y los costos de los productores aumentaban de manera sostenida, sobre todo por la incidencia del mayor requerimiento de herbicidas y fertilizantes que demandan los ecosistemas intensamente transformados. El cuadro se completaba con el lento crecimiento de los rendimientos.
La baja de las retenciones se revirtió en los dos últimos años del macrismo, tras la venta de casi 1500 millones de dólares por parte del Banco Central. Sturzenegger, su presidente, intentaba sin éxito contener la suba de la divisa. El drenaje de reservas continuó. Al terminar la gestión de Cambiemos, el peso se había devaluado un 75% y la deuda externa pública se había engrosado sustantivamente luego del crédito por 57 mil millones de dólares acordado con el FMI. La promesa de Macri de sacar las retenciones se había estrellado. La salida de capitales mostraba a su vez las conexiones de los sectores productivos con las finanzas, de las cuales el agronegocio era paradigmático. Las operaciones de los grandes jugadores de las cadenas agroexportadoras integraban fondos financieros de riesgo.
Cuando la promesa de Macri de sacar las retenciones se estrelló, la salida de capitales mostró las conexiones de los sectores productivos con las finanzas, de las cuales el agronegocio era paradigmático.
Ya con el Frente de Todos en el gobierno y con la pandemia del Covid impactando de lleno en la economía global y doméstica, la nueva suba de las retenciones a las exportaciones de soja en diciembre de 2019 tenía poco margen para ser contestada. Las organizaciones del agronegocio, agrupadas en el recientemente creado Consejo Agroindustrial Argentino (CAA), presentaron la "Estrategia de Reactivación Agroindustrial Exportadora Inclusiva y Federal". Allí incluía el tema de las retenciones en una propuesta de políticas más amplia de apoyo técnico y financiero para promover las exportaciones y alcanzar exportaciones anuales por "US 100 mil millones". Mientras en distintos ministerios se hacían reuniones con la CAA para darle forma de propuesta legislativa, las organizaciones de la Mesa de Enlace fueron abandonando ese espacio; reclamaban la eliminación lisa y llana de las retenciones y estaban en desacuerdo con que eso no fuera el punto central del proyecto.
El comienzo de la guerra en Ucrania en febrero de 2022 disparó los precios internacionales de los granos, que subieron por encima del nivel de 2002. La posibilidad de suplir la oferta de una de las principales regiones cerealeras del mundo auguraba buenos negocios. La presión de la Mesa de Enlace, entonces, se hizo más fuerte. Referentes del agronegocio criticaron las cuotas de exportación establecidas en el caso del trigo. La oposición se tradujo en el retraso de la comercialización de la cosecha, que según la Bolsa de Comercio de Rosario registró el nivel más bajo desde 2003.
La presión económica fue efectiva: Sergio Massa, al frente de Economía, puso en marcha un régimen especial para las exportaciones del agro en julio de 2022, que dos meses más tarde dio forma al "dólar soja".
En sus primeras versiones, la medida establecía una tasa de cambio especial para liquidar las exportaciones. En 2023, la modalidad cambiaría por la liquidación del 75% de las ventas al valor del dólar mayorista y el 25% de libre disponibilidad. Con ello, se buscaba responder a los efectos de la sequía, que menguó sustantivamente la producción, sin tocar las retenciones. Mientras tanto, el campo ponía la boleta por las candidaturas que prometían "liberar" la competitividad del agro.
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La sintonía entre el gobierno de Milei y el empresariado agrario se erige en la crítica furibunda a la intervención estatal y al populismo. "La Argentina arrancó el siglo XX siendo el país más rico del mundo y hoy tiene 40% de pobres y 10% de indigentes", afirmaba el ahora presidente durante su campaña, trazando un arco histórico según el cual la prosperidad del "granero del mundo" había sido despilfarrada durante un siglo por distintos modelos y políticas económicas, a excepción del neoliberalismo menemista. El espíritu refundacional del libertario hacía prever que su administración barrería con impuestos y cuotas a la exportación, controles de cambio y toda regulación existente.
Con la designación de Fernando Vilella al frente de un área que perdía su rango ministerial y era rebautizadacomo Secretaría de Bioeconomía, la racionalidad subyacente a la emergencia del Consejo Agroindustrial Argentino parecía tomar nuevo impulso. Entre los lineamientos de su Plan Federal se encuentran la producción de bioenergías y biocombustibles, la baja de emisiones de carbono que contempla tanto los acuerdos internacionales para asegurar la entrada a mercados como las oportunidades de negocio que significan los mercados de carbono, las certificaciones ambientales y climáticas o las Agtech.
A poco de asumir el nuevo gobierno vino la primera señal positiva para el sector agroexportador, de la mano de una devaluación del 54%: el dólar oficial pasó de $366,45 a $800, y achicó la brecha cambiaria sustancialmente. Aquella diferencia había sido uno de los puntos de tensión más álgidos entre el sector y la administración del Frente de Todos. El régimen de liquidación de divisas mantuvo la lógica de los llamados dólar soja y luego dólar agro: cotizaciones diferenciales establecidas para incentivar las exportaciones del sector a partir de julio de 2022. Ahora renombrado dólar blend, implica un valor compuesto 80% por el valor del dólar oficial y 20% del contado con liquidación.
Pero las retenciones -que en el caso del grano de soja son del 33% y 31% en aceites y pellets-, seguían fuera de la discusión. Más aún, el primer borrador de la Ley Bases (por entonces titulada Ley Ómnibus) incluía un aumento del 15% a las retenciones de todas las exportaciones. El capítulo no resistió las quejas de la Mesa de Enlace y terminó siendo eliminado. Con el inicio de la cosecha de trigo a fines de marzo, las entidades volvieron a restituir el tema en la agenda, a medida que el beneficio de la devaluación les quedaba atrás con el aumento de costos.
Con un horizonte impreciso respecto de modificaciones en las retenciones y en la política cambiaria, por ahora en lo que quizás sea un delicado equilibrio entre las organizaciones que la integran y al interior de ellas, la Mesa de Enlace mantiene un diálogo con buenos modales. Pero aunque para el presidente de SRA “hay señales concretas y pequeñas cosas que hay que saber leer”, su par de CRA avisa que “los tiempos del campo no son los tiempos del gobierno”.
Sin embargo, hubo y hay indicios de la compleja articulación de intereses que sustentó la construcción política del empresariado agrario y su integración al bloque agroexportador, que desde inicios de este siglo dio forma al modelo de agronegocios como proyecto de poder. En esa línea puede leerse la crítica posición de Federación Agraria respecto del Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones. Si bien compartió el entusiasmo de sus pares en la Mesa de Enlace por la sanción de la ley bases y el paquete fiscal, respecto del RIGI fue categórica: “favorecería contundentemente a la concentración en manos de grandes empresas extranjeras que en su mayoría son extractivistas”.
Un poco antes se había conocido que la Confederación de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La Pampa (CARBAP, parte de CRA) denunció ante la Comisión de Defensa de la Competencia que los exportadores no estaban pagando el precio pleno a los productores. Consultado al respecto, el presidente de la cámara aceitera y los exportadores de cereales se mostró sorprendido: "Es una denuncia que fue radicada y presentada en agosto del 2023 (...) Hay un planteo que toda la industria de la exportación, incluyendo a todas las cooperativas de la Argentina, tiene una actitud cartelizada en el mercado. No tiene ningún fundamento alguno esa presentación (...) ha sido una presentación más de características políticas contra el gobierno anterior”. ¿Las solidaridades "de facto" que anuda por abajo el modelo de agronegocios muestra hilos sueltos?
El desplazamiento de Vilella de la Secretaría de Bioeconomía el 10 de julio -que pasó a llamarse Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca- refleja, quizás con mayor claridad, los dilemas que atraviesa el agronegocio. El renunciado secretario, ex-decano de la Facultad de Agronomía de la UBA y alma mater con Héctor Huergo de la maestría en agronegocios, lo dice: “Nuestra visión era la del desarrollo y hay algún indicio de lo que pudo pasar cuando se vuelve a la vieja denominación de Agricultura, Ganadería y Pesca, con una visión más del siglo diecinueve o principios del siglo veinte que la que hoy está predominando en el mundo".
Casi en línea con esa crítica, el nuevo funcionario, Sergio Iraeta, abogado y productor, definió que “la impronta de la gestión va a ser estar al lado de los productores, entendiendo su problemática, entendiendo la dinámica del campo y tratando de que todo coadyuve para que la Argentina vuelva a florecer y que vuelva a florecer con el campo”. ¿Será más que una declaración de principios de alguien que no "se actualizó"?
En el entuerto de la gestión mileista, con una crisis galopante de magnitud, florecen los interrogantes. No sólo en relación a los grupos y clases sociales subordinados del agro y la ruralidad (campesinos con y sin tierra, trabajadores rurales, pequeños productores familiares) sino también a las distintas franjas del empresariado agrario. A diferencia de 2008 o 2022, los imaginarios políticos que moldean las disputas en el Estado y las luchas políticas son otros. Pero la capacidad que estas tengan para traducir su capital económico en capital político depende de las formas de organización y alianzas que logren desarrollar.