La profunda reestructuración socioeconómica iniciada con la dictadura militar y completada durante los años noventa, más el paulatino debilitamiento del mercado de trabajo y las radicales transformaciones en la configuración de las dinámicas de los hogares y las relaciones sociales de género, erosionaron las bases del sistema de bienestar que –aunque perfectible– conocíamos en la Argentina, dentro de un proceso que en términos estructurales ha llevado –y lleva todavía– largas décadas revertir. A pesar de que en el nuevo milenio el Estado amplificó su compromiso con el alivio de la pobreza, y pese a las estrategias desplegadas a fin de rerregular las relaciones laborales, mejorar las condiciones de vida y sostener los ingresos de la población, hoy en día predomina un escenario heterogéneo, que coloca a los sujetos en un lugar de relativa disparidad según el espacio socioeconómico, territorial y cultural del que provienen y en el que desarrollan sus vidas. La pobreza persiste en el panorama social latinoamericano, mientras que la matriz distributiva continúa siendo sumamente desigual.
Desde luego, la organización social del cuidado infantil no permaneció al margen de este estado de cosas, sino imbricada en el complejo entramado de desigualdades sociales y de género que habrían de redefinir la relación entre trabajo, cuidado y bienestar en el interior de los hogares. El resultado, como se reflejó en los capítulos anteriores, es la fragmentación de lógicas del cuidado. Diversas formas de provisión del cuidado prevalecen en distintos tipos de familias. Las diferencias de clase, pero también de posición de las mujeres en el hogar (por ejemplo, si son jefas de hogar, o no), de oportunidades en el mercado de trabajo e incluso de ubicación territorial delinean perfiles diferenciales en los modos de proveer u organizar los cuidados familiares. En este sentido, una prestigiosa economista latinoamericana ha escrito que: “El síndrome de la ‘supermujer’ es una equivocación, porque lo padecemos al pensar que ‘hacer todo bien’ depende de nuestro esfuerzo y no de que haya una estructura social que nos permita asumir esas responsabilidades y compartir el cuidado de la familia” (Grynspan, 2004: 293). El problema es que no toda la población accede a empleos, servicios y beneficios de igual calidad, ni cuenta con los mismos derechos en lo que hace al cuidado en el ámbito público, y así lo atestiguan las mujeres contemporáneas. Allí donde hay mayores vacíos en la provisión de servicios públicos, hallamos un alto grado de mercantilización en los hogares de las clases acomodadas, y una mayor tendencia a la familiarización del cuidado en los hogares pobres. En la medida en que la dependencia de los hogares pobres con respecto a la acción estatal es mayor que la de los hogares con mayor nivel de ingresos, su bienestar y el desarrollo de las capacidades y los derechos de sus miembros suponen y requieren un accionar consecuente por parte de las políticas de Estado.
En este contexto, en el caso argentino se torna crucial comprender cómo interactúa el Estado con las mujeres pobres, cómo y hasta qué punto se atienden sus derechos como ciudadanas, cuáles son los supuestos o presupuestos de género y hasta qué punto se promueve –o desalienta– la conciliación entre familia y trabajo cuando se trata de las mujeres de sectores populares. De manera que, tomando como eje esta perspectiva, a lo largo del capítulo analizaremos cuál es el lugar otorgado al cuidado en las estrategias estatales de alivio de la pobreza, cuáles son las instituciones y los sujetos responsables de este tema, y sobre qué presupuestos de género y concepciones de la maternidad el Estado delimita sus intervenciones cuando estas se concentran en los sectores populares. Al colocar la mirada sobre las políticas y programas de lucha contra la pobreza, veremos que, ya sea como una dimensión explícita o implícita, el cuidado constituye un elemento central en dichas políticas, dada su capacidad de contribuir a alterar o reproducir territorios y fronteras socioeconómicas y de género ya existentes.
Con la llegada del siglo XXI, las estrategias de protección social en la Argentina –y en la región– dieron un giro notable con respecto al pasado, a partir de la puesta en marcha de voluminosos programas de transferencias condicionadas de ingresos y de sostenimiento de la alimentación de los sectores populares, programas que son clave para mitigar las privaciones cotidianas de niños y adultos. También lo son, desde el punto de vista analítico, para comprender el rol de los Estados en “la interacción entre la provisión de la política social, la familia y el empleo” (Molyneux, 2007: 17).
A sabiendas de que el campo de las políticas sociales está indefectiblemente sembrado de continuidades y rupturas, este análisis partirá de un recorrido sociohistórico sobre los modos en que el Estado ha tramitado su relación con las mujeres pobres, y viceversa.
En el contexto de la crisis de finales del siglo pasado, el esfuerzo y el aumento de la participación de las mujeres pobres en las esferas reproductiva, productiva y comunitaria fue interpretado como una respuesta al retiro del Estado y al empobrecimiento de los hogares. Actualmente, en un escenario de crecimiento económico y con un Estado tanto más presente que en décadas pasadas, ¿qué cambió y qué persiste? ¿En qué medida el maternalismo continúa filtrándose en los cimientos de las políticas sociales?
La base empírica de esta exploración consiste en un conjunto de programas sociales aplicados en la Argentina durante el período 2002-2011: el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, el Programa Familias por la Inclusión Social y la Asignación Universal por Hijo. Todos ellos focalizan su intervención en hogares pobres con niños, niñas y adolescentes (hasta los 18 años), por lo que constituyen un universo de análisis por demás apropiado para nuestra investigación. A fin de establecer un contrapunto en el accionar de las políticas sociales en la década de 1990 y la de 2000 (dos momentos históricos distintivos en el campo político y social del país), recurriremos también al examen de la literatura especializada.
Antes de adentrarnos en este análisis, es necesario destacar que lejos de haberse originado en las políticas más recientes, los recursos a la subordinación doméstica femenina son producto de la convergencia de dos tendencias de largo plazo, que intervienen en la relación entre trabajo, cuidado y bienestar. En el nivel micro, es evidente hasta qué punto el maternalismo –que atribuye a las mujeres la responsabilidad casi total del bienestar de sus hijos– está extendido en las prácticas sociales y afecta especialmente la vida cotidiana de aquellos que quedan excluidos del empleo y la protección social. Por otra parte, en el nivel macro, la hegemonía de un canon que, al menos desde finales del siglo XIX, tendió a “maternalizar” a las mujeres mediante las políticas de población, salud y trabajo, como expuso Marcela Nari (2004).46 En el escenario contemporáneo, se trata de advertir las prioridades que el Estado establece entre la búsqueda de la disminución de la pobreza y la promoción de la igualdad de derechos, sus transformaciones y continuidades.
Mujeres jefas, mujeres madres
¿Quién es el sujeto de la nueva protección social en la Argentina? Hasta aquí, los programas denominaron a sus destinatarios de distintas formas –“jefes/as de hogar”; “familias”; “madres”; “niños”– y ocasionalmente buscaron asistirlos en más de un aspecto –por ejemplo, el bienestar infantil y el trabajo de los/as jefes/as de hogar–. De este modo, fueron delineando perfiles particulares a los sujetos destinatarios de los beneficios –y requisitos– sociales, en función de la o las posiciones que cada quien adscribiría en el hogar y la comunidad, y de la responsabilidad que el Estado le asignaba en cuanto al bienestar de la infancia y la adolescencia. Pero existe una gran diferencia entre observar a las mujeres como jefas de hogar, o bien como madres, y también entre percibirlas –y reconocerlas expresamente– como portadoras de género, o no. Más allá de una cuestión semántica, esto acarrea significados más profundos (los llamados “supuestos”) en relación con los derechos y las asignaciones respecto del cuidado, en la medida que se codifica (o no) la posición femenina (incluso justificada por una distinción biológica estrecha de miras) en clave de “obligaciones socialmente adscritas, asociadas al matrimonio, la familia y el parentesco, en contraste con los derechos de los hombres, que tienen una base material” (Kabeer, 1998: 168).
Con el correr de la década, los programas de transferencias de ingresos fueron “puliendo” su definición de los titulares de los subsidios: primero fueron los jefes y las jefas, luego las madres como representantes de las “familias”, y por último, los niños, niñas y adolescentes. En el modo en que se buscó cerrar el PJJHD y derivar a sus destinatarios al programa Familias puede verse una alteración de los supuestos subyacentes a la división sexual del trabajo y el cuidado en las familias de los sectores populares. El traspaso de uno a otro plan supuso que los senderos de la productividad (vinculada al universo de lo público, lo masculino y la jefatura del hogar) y la asistencia a las familias (de carácter doméstico y presuntamente femenino) se bifurcaran una vez más. Esta reorientación recuperó un cariz maternalista, de larga tradición en las políticas sociales argentinas, que asocia sujetos (jefes/as, madres, etc.) y roles (proveedor/a, cuidadora) con el argumento “esencialista”.
El surgimiento de la categoría “jefa de hogar” en los programas sociales se remonta a la década neoliberal, pero –fiel a los preceptos de la época– el reconocimiento terminó por ser más bien neutral (cuando no conservador) en términos de género, convirtiéndose en lo concreto en un aporte para que las jefas pudieran constituirse en “madres de tiempo completo”, como en los regímenes liberales anglosajones (Shaver, 1996). En el contexto argentino, así como el Plan Jefes y Jefas significó un avance en 184 el cuidado infantil en el siglo xxi cuanto a considerar a la “jefa de hogar desocupada” a la par de los “jefes” y el reconocimiento de que las mujeres no sólo son madres y esposas, sino también potenciales trabajadoras y destinatarias por derecho propio de un plan social que las titularice como tales, a medida que la crisis fue menguando fueron los hombres quienes consiguieron empleo y abandonaron el plan, mientras que las mujeres permanecían “inactivas”. Y a partir de entonces, fueron denominadas “inempleables” (MTEySS, 2005), es decir que fueron consideradas carentes o personalmente deficitarias para ser elegidas por la demanda de fuerza de trabajo. Por tanto, el Estado reorientó, mediante el plan Familias, el subsidio a las madres, a cambio de su veeduría sobre la educación y la salud de los niños (pero sin énfasis en la posibilidad de que las beneficiarias participaran en un emprendimiento público, ni buscaran un empleo).
A lo largo de la última década –como a lo largo del siglo pasado– se ha recalcado desde el discurso oficial que quienes cuidan son las madres y quienes nutren, las mujeres. En efecto, mientras los programas de transferencias de ingresos reposan en el cuidado materno, el plan de alimentación se reparte entre el sostenimiento de comedores por parte de miles de mujeres (que pasan largas jornadas ocupándose de la alimentación de grupos de aproximadamente cien personas) y la promoción de la “comensalidad familiar” (que presupone que en el hogar habrá un adulto –quizás una mujer “inactiva”– que pueda ocuparse de suministrar los alimentos a los miembros de su familia).
Jerarquizar el lazo maternal al extremo de convertirlo en la condición necesaria para percibir las transferencias condicionadas indica una clara perspectiva en la construcción social del género, mediante la modelización de lo que significa ser una “buena madre” en los contextos de pobreza. Este nuevo giro hacia las viejas categorías puso de relieve las bases normativas de la relación entre las políticas sociales y las mujeres, y al mismo tiempo echó por tierra el avance simbólico alcanzado con el Plan Jefes y Jefas: el hecho de sostener que ser mujer, pobre y trabajadora (aún desocupada), era una situación posible, que la política social destinada a los hogares de bajos ingresos podía, cuando menos, reconocer. Pero así la cuestión de clase se asocia a la diferenciación social y cultural de las jerarquías de género y al igual que hacia finales del siglo XIX, “retomando el vínculo de las mujeres con la procreación, se biologiza la crianza, el cuidado, la primera educación, los sentimientos amorosos hacia los hijos y las hijas”, en grado tal que “para el Estado, las mujeres se transformaron en las responsables de los futuros ciudadanos” (Nari, 2004: 18). Así, el maternalismo histórico continuó imprimiendo su sello en las políticas del nuevo milenio, lo que también operó –simbólica y materialmente– en la construcción de las masculinidades. De hecho, si un beneficiario varón del PJJHD deseaba cambiar el subsidio por el del programa Familias debía también cambiar la titularidad, para pasársela a la mujer.59 La naturalización y promoción política de la figura madre-cuidadora sólo admitía una razón fehaciente y “extraordinaria” como justificación para modificar la titularidad femenina del subsidio, el que, en última instancia, estaba destinado no a ella, sino a los niños del hogar.
En este contexto, la AUH interpela la ecuación maternalista, titularizando a los niños, niñas y adolescentes como sujetos de las transferencias. Finalmente, entraban en escena como actores principales –y con base en sus derechos– quienes siempre habían sido los beneficiarios reales de las transferencias de ingresos. Tal vez fueran ellos, los niños, los únicos sujetos que habilitarían una disposición colectiva favorable en torno al principio de universalidad, sin generar controversias políticas ni parcialidades (¿quién puede oponerse a una medida que beneficie a la infancia pobre?). Sin embargo, parecería importante poner de relieve que el bienestar y los derechos de los menores de 18 años se encuentran profundamente imbricados con los de las mujeres, y se potencian uno a otro (Faur y Lamas, 2003).
Al igual que en el programa Familias, la AUH otorga prioridad a las madres como receptoras del subsidio (en 2012 representaban el 94,4%). En el terreno de las contraprestaciones, se les continuará solicitando certificados periódicos de salud y educación de sus hijos, sin considerar sus propias necesidades ni derechos –que muchas veces son las reales condiciones de posibilidad de la salud y la educación de los hijos–, y los adolescentes de ambos sexos deberán certificar su asistencia escolar, obligatoria desde los 5 años hasta el fin de la educación secundaria, a partir de la Ley de Educación Nacional de 2006. De forma indirecta, se repliega el cuidado de los niños menores de 5 años a los confines del mundo doméstico y familiar. Como contrapartida, ni desde la provisión estatal ni desde la demanda social existen mecanismos suficientemente efectivos para facilitar el acceso a las prestaciones educativas y servicios de cuidado para menores de hasta 5 años. La responsabilidad de la crianza y la socialización de la primera infancia se deposita más en la oportunidad y efectividad de la demanda –es decir, en manos de las madres–, que en la oferta pública.
Por otra parte, debemos reconocer que estamos ante programas sociales superpoblados de mujeres, las más desaventajadas de la escala social, quienes inician su vida reproductiva a edades más tempranas, tienen en promedio un mayor número de hijos y menores ventajas comparativas para vincularse a un mercado laboral de por sí segmentado y estratificado, y dedican más tiempo que ningún otro grupo poblacional al cuidado y las tareas reproductivas en el espacio del hogar y en sus comunidades. Pero también vivimos un tiempo en que se institucionalizaron extensamente los derechos de las mujeres y los niños, y la crisis ha dado paso al crecimiento económico. Las convenciones y tratados de derechos humanos (incluidos los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes y la Eliminación de la Discriminación contra las Mujeres) tienen jerarquía constitucional desde 1994, y también se sancionaron leyes de protección específica de sus derechos, que marcaron una divisoria de aguas en el ámbito de la sexualidad, la reproducción, la prevención de la violencia, el matrimonio igualitario y la identidad de género, entre otros temas. Todo eso denota un escenario muy distinto al prevaleciente en los años ochenta y noventa, aquellos tiempos del “ajuste invisible”.
Este panorama evidencia una particular tensión, en la medida en que la ampliación de derechos relacionados con la igualdad de género casi no ha logrado trastocar los cimientos maternalistas de la nueva protección social. A modo de ejemplo, dentro del marco de los planes de transferencia de ingresos, la salud de las mujeres adquiere el estatus de un factor pasible de ser atendido sólo en el momento del control del embarazo, pero no como parte de la planificación de la fecundidad (y, por ende, sin considerar el deseo de las parejas, o de las mujeres, con respecto a tener hijos o no, cuántos y cuándo tenerlos). Mientras los controles de embarazo son de gran importancia para seguir el crecimiento del bebé, la salud de la madre y prevenir riesgos en el momento del parto, lo que queda por fuera de las contraprestaciones es la atención de la salud sexual y reproductiva de las mujeres (adultas y adolescentes), más allá de los meses de gestación, lapso que, en rigor, representa la mayor parte de sus vidas. La articulación sistemática de los programas de transferencias de ingresos y aquellos que en la actualidad atienden la salud sexual y reproductiva no sólo permitiría fortalecer el empoderamiento de los jóvenes y las mujeres pobres, sino también hacer más efectiva la prevención de embarazos no deseados e infecciones de transmisión sexual (entre adolescentes, jóvenes y adultas), y contribuir a reducir muertes maternas derivadas de la práctica de abortos inseguros. Sin embargo, esta omisión de una mirada integral en el diseño de los planes pone de manifiesto que las mujeres destinatarias son percibidas por el Estado como madres (es decir, a partir de su vínculo con la prole), antes que como personas con necesidades particulares y sujetos de derechos en su ley. Como parte del “binomio madre-hijo”, el niño es el sujeto central de la atención, mientras que la “madre” ocupa una posición seudoinstrumental y de valor sólo si provee cuidados a los hijos durante o después del embarazo. Su autonomía, como también sus derechos, permanece en suspenso.
¿Oposición entre empleo y cuidado?
Desde la perspectiva del género, la mayor novedad de los programas de transferencias condicionadas de ingresos fue, en todo caso, haber dado visibilidad al trabajo doméstico no remunerado de las mujeres como una dimensión necesaria para el bienestar de las familias. Pero así se genera una paradoja: tal como es cierto que al centrar las provisiones en las mujeres y disminuir las condicionalidades esperadas de las madres la política estatal reconoció la notable diferencia en la distribución del tiempo que, en promedio, se reparte entre actividades remuneradas y no remuneradas según el género, hay que subrayar que el reconocimiento de una diferencia de “roles” no siempre implica –ni convive en buenos términos con– la búsqueda de mejores condiciones de igualdad y de ampliación de elecciones para mujeres y hombres. Como destacó oportunamente Anne-Lise Ellingsaeter (2007: 51): “Si el reconocimiento se conceptualiza como la valorización de ciertas identidades grupales, por ejemplo, identidades tradicionales de género, tiende a promover la reificación de estas identidades, colocando presiones morales sobre los individuos”. Identificar y asociar términos, conceptos, acciones e instituciones a una determinada situación puede, paradójicamente, tender a cristalizarla.
En este caso, la contracara del reconocimiento del papel materno se expresa en que las mujeres no siempre son percibidas como trabajadoras (de hecho o de derecho). Precisamente en el traspaso del PJJHD al plan Familias, las mujeres fueron calificadas de “inempleables” (MTEySS, 2005), atribuyéndose esta caracterización a un déficit personal, no a una estructura social y económica compleja, cuando no discriminatoria y excluyente. La “inempleabilidad” de las mujeres pobres resulta, así, el contrapunto de clase al “síndrome de la supermujer” que afecta a quienes detentan mejores niveles educativos y mayores ingresos, y amplía las brechas socioeconómicas entre mujeres. En este sentido, las tendencias macro muestran que la participación económica femenina es mayor entre las cónyuges de hogares no pobres, mientras que entre las pobres sólo las jefas de hogar –de cuyos ingresos depende el bienestar propio y de sus hijos– han aumentado sostenidamente su inserción en el mercado de trabajo (Unfpa, 2009). Mediante la asignación de responsabilidades diferenciales en función de clase y género, vemos que los programas de alivio de la pobreza parecieran encasillar a las mujeres en el espacio de la domesticidad o del voluntariado social, sin promover sus posibilidades de articular la actividad comunitaria y familiar con la oportunidad de percibir un ingreso y participar en el mercado laboral.
Este nudo crítico de la desigualdad entrelaza género y clase: la estructura del mercado de trabajo resulta mucho más desfavorable para las mujeres-madres de hogares pobres. Los datos del Observatorio de la Maternidad indican que el 52,2% de estas madres tiene un empleo de baja calidad (el 34,1% de ellas está inserto en una ocupación informal y el 18,1%, en el servicio doméstico), y sus ingresos tampoco se comparan con aquellas que se insertan en trabajos formales, y que aportan el 54,5% del ingreso total del hogar (Observatorio de la Maternidad, 2012).
Los límites del mercado de trabajo se superponen, para estas mujeres, con el escaso o nulo acceso a servicios públicos para el cuidado de sus hijos, por lo que quienes consiguen un empleo deben recurrir a las redes familiares o a los servicios privados para cubrir esta necesidad, como muestran las evidencias presentadas en los capítulos 2 y 3 de este volumen. En este escenario, gran cantidad de mujeres de los sectores populares quedan “atrapadas” entre las responsabilidades domésticas y comunitarias, a menudo confinadas a un sinnúmero de actividades impagas, aunque altamente intensivas en mano de obra. Para ellas, el ingreso y la permanencia en el mundo del trabajo remunerado es una realidad compleja, sólo ineludible si son jefas de hogar. De hecho, en los hogares pobres las tasas de participación y el tiempo destinado a las actividades de cuidado son muy superiores a los de los hogares no pobres y recaen mayormente sobre las mujeres (Esquivel, 2009a). En todo caso, el confinamiento doméstico es producto de la convergencia entre la relativa escasez de oportunidades laborales atractivas para las mujeres de sectores populares y la ausencia de alternativas para recurrir a servicios fuera del círculo familiar para el cuidado infantil.
El problema aquí es que, a pesar de que ha sido ampliamente demostrado que en los hogares con más de un proveedor de ingresos (con independencia de su sexo) la pobreza tiene menos incidencia (Cerrutti y Binstock, 2009), la nueva protección social parece omitir estas consideraciones y cristalizar las tensiones entre lo productivo y lo reproductivo, el trabajo y el cuidado, en el caso de las mujeres pobres.
Lo que permanece fuera de discusión en el paradigma de la nueva protección social es que el cuidado infantil se considera “esencialmente” femenino y en mayor medida privado. En el ámbito del hogar, ninguno de los programas sociales ha sostenido una perspectiva que buscara equiparar las relaciones de género puertas adentro (promoviendo la participación masculina en los cuidados familiares), ni intervenir en el continuum productivo-reproductivo mediante el impulso de aquellas políticas que permitieran, a varones y a mujeres, la “conciliación” de responsabilidades de familia y trabajo. Así como se ignoraron las necesidades de cuidado infantil de los hogares más pobres, ninguno de los planes ofreció a sus beneficiarios asistencia en torno al acceso a servicios para el cuidado de sus hijos ni tampoco buscó, en la mayoría de las jurisdicciones del país, priorizar su inscripción en los servicios educativos o de desarrollo infantil (destinados a los menores de 5 años) que analizaremos en el capítulo siguiente. El cuidado de los menores de 5 años continuó siendo asignado a las madres, convirtiéndose en un punto ciego del bienestar de los hogares, al asociar instantáneamente las dimensiones de género y clase, y trazar senderos laberínticos, cuando no callejones sin salida, tanto en la autonomía femenina como en la capacidad de los hogares para superar la pobreza, y, por ende, en el bienestar presente y futuro de la infancia.
Los malabares de la conciliación entre la familia y el trabajo (analizados en los capítulos 2 y 3) abren paso, así, a un panorama cuyo riesgo es la agudización, de la mano de la acción estatal, de la dicotomía entre esferas: el dilema ahora parece consistir en trabajar o cuidar. Dilema que, en la práctica y el lenguaje de los programas sociales, se disuelve en un barniz que naturaliza los “roles” tradicionales de hombres y mujeres, sin cuestionar las relaciones sociales y de poder que sostienen dichos roles. Dilema que tiende a esencializar el cuidado infantil como una tarea vinculada a los procesos biológicos de la reproducción, como si estos no formaran parte de procesos sociales más amplios, en los que se juega la relación entre el Estado y los sectores populares, y en los que, de forma continua y silenciosa, se consolidan las bases de la construcción cultural del género.