Cuando lxs especialistas discuten sobre reformas económicas y alguien introduce los derechos humanos en la conversación, suelen poner la mente en blanco por unos segundos y luego continúan la charla como si nada relevante se hubiese dicho. Unx puede alegar que muchas medidas de ajuste y austeridad provocan el empeoramiento en los índices de mortalidad infantil, suicidio, reaparición de enfermedades, malnutrición, calidad de la educación, entre otros. Explicar que la desigualdad socio-económica no tracciona un crecimiento sustentable, o demostrar que los derechos sociales y económicos son, antes que una carga del gasto público, una inversión social que estimula el consumo. Nada de ello hace mella en el dogmatismo de quienes aseguran que el sufrimiento de corto plazo nos llevará al paraíso en el largo plazo.
Si los argumentos éticos o económicos no son suficientes, habrá que ver qué se podría argüir frente a la siguiente evidencia jurídica: el 21 de marzo de este año el Consejo de Derechos Humanos de la ONU discutió y votó los “Principios Rectores sobre evaluaciones de los efectos de las reformas económicas en los derechos humanos”.
Estos Principios Rectores cristalizan y sistematizan los límites legales de las reformas económicas desde una perspectiva de derechos humanos. De ellos se desprende que, antes de emprender cualquier reforma económica, se debe realizar una evaluación de su impacto sobre los derechos humanos, y tomar seriamente en cuenta sus resultados.
Escocia, por ejemplo, a través de su Comisión de Igualdad y Derechos Humanos evalúa de forma sistemática el impacto acumulativo de los recortes presupuestarios sobre los estándares de vida, y en particular sobre la igualdad de género, para luego formular recomendaciones concretas a las autoridades gubernamentales. Islandia, por su parte, como respuesta al colapso bancario en 2008-2009, implementó una serie de medidas para proteger a los grupos en situación de mayor vulnerabilidad durante la crisis, como una reforma impositiva fuertemente progresiva y la cancelación selectiva de deudas hipotecarias. Un número de banqueros fueron sentenciados por fraude y referéndums fueron convocados para que la población decidera la estrategia frente a los acreedores. Estas políticas de inclusión social han tenido un efecto contracíclico contundente en la fenomenal recuperación económica de Islandia que hoy registra una tasa de desempleo del 4% y continúa bajando.
El Consejo me requirió hace dos años que elaborara aquellos Principios Rectores, pues existía un vacío normativo a nivel internacional en materia de reformas económicas y derechos humanos. Fue un proceso colectivo y participativo, que incluyó informes sobre derechos de las mujeres y austeridad, y reforma laboral y derechos humanos, y comprendió debates y contribuciones de ONGs, Instituciones Nacionales de Derechos Humanos, Estados, instituciones multilaterales de crédito, expertxs y académicos de diferentes regiones del mundo. En marzo de este año el Consejo votó los Principios Rectores.
La resolución establece que toma nota con aprecio los Principios Rectores y alienta a los gobiernos, los órganos, organismos especializados, fondos y programas competentes de las Naciones Unidas y otras organizaciones intergubernamentales a que estudien la posibilidad de tener en cuenta los Principios Rectores a la hora de formular y ejecutar sus políticas y medidas de reforma económica. Además, alienta a las instituciones nacionales de derechos humanos, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado a que presten la debida consideración a los Principios Rectores en su labor. En esta nota se presentan los principales argumentos y estándares plasmados en esos principios.
En tiempos de crisis financiera, los esfuerzos de los Estados suelen estar dirigidos a tratar de estabilizar la economía. Ello conlleva el riesgo de ignorar sus obligaciones en materia de derechos humanos con respecto a los que más sufren a causa de las crisis. Ciertas políticas, como la consolidación fiscal, los ajustes o las reformas estructurales, la privatización, la desregulación de los mercados financieros y laborales y la relajación de las normas de protección del medio ambiente, pueden tener consecuencias negativas para el disfrute de los derechos humanos.
Este enfoque es contraproducente. Durante las crisis, la población que vive en la pobreza o que corre un alto riesgo de caer en ella tiene una mayor necesidad de que los Estados cumplan sus obligaciones de respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos.
Si bien la preocupación por los efectos de las medidas de política económica en los derechos humanos suele centrarse en los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) es fundamental que los Estados velen también por que las políticas económicas no tengan un efecto negativo en los derechos civiles y políticos. Por ejemplo, los recortes presupuestarios en los servicios públicos, como la aplicación de la ley, la asistencia jurídica, la educación, los servicios de salud o la asistencia social, pueden dar lugar a que no se garanticen los derechos a un juicio imparcial, a la no discriminación, a la protección contra la tortura y otros tratos crueles, inhumanos y degradantes, o incluso el derecho a la vida. El derecho a la participación política también puede resultar socavado cuando se adoptan políticas de reforma sin una participación significativa de la población afectada. En la práctica, el carácter multidimensional de las reformas pueden poner en peligro muchos derechos humanos. Incluso cuando una política parece tener un efecto particular en uno, puede desencadenar una reacción en cadena en relación con otros, debido a su indivisibilidad e interdependencia.
En la mayoría de los casos, la combinación y la acumulación de decisiones económicas individuales- como la consolidación fiscal, las reformas del mercado laboral, impuestos y gasto público- causan el mayor daño si los efectos de las decisiones recaen en los mismos grupos de población, simultáneamente o a lo largo del tiempo. Una evaluación del efecto en los derechos humanos puede ayudar a determinar la manera en que resultan afectadas las personas que afrontan desigualdades acumulativas y/o interseccionales, y el modo de protegerlas del efecto discriminatorio.
La identificación de las personas y los grupos más marginados y discriminados en un país requiere una comprensión profunda y sutil del contexto en el que se ha de adoptar una medida concreta. Entre los grupos que suelen ser objeto de discriminación se encuentran las mujeres, las personas lesbianas, gays, bisexuales, transexuales e intersexuales, las personas con discapacidad, los niños, las personas de edad, los pueblos indígenas, los migrantes, los refugiados, los desplazados internos, las personas que viven en la pobreza, los desempleados y quienes tienen empleos precarios, lxs madres/padres solterxs, y las minorías étnicas, nacionales, lingüísticas, religiosas o de otro tipo.
El sistema económico dominante se basa, en su mayor parte, en la desigualdad de género, y la discriminación en el mercado laboral la perpetúa, lo que agrava los posibles efectos negativos en los derechos humanos de las mujeres. En particular, el trabajo de cuidados no remunerado (es decir, el cuidado de niñxs, personas de edad y otros) está a cargo en su inmensa mayoría de mujeres y a menudo es invisible en el análisis económico y la contabilidad nacional. Además, las mujeres están generalmente sobrerepresentadas en los puestos del sector público y en los empleos precarios, informales y mal remunerados. Por lo tanto, las reformas que fomentan, entre otras cosas, la flexibilización del mercado laboral, la reducción de la cobertura de las prestaciones y los servicios de protección social, los recortes de puestos de trabajo en el sector público y la privatización de los servicios tienden a tener un efecto negativo en el disfrute de los derechos humanos por las mujeres. Las reformas deberían tener como objetivo prevenir la discriminación de género y transformar las desigualdades existentes, en lugar de crear o agravar tales situaciones.
En relación con los DESC en particular, los Estados están obligados a hacer progresivamente efectivos esos derechos por todos los medios apropiados, lo cual requiere que:
a) Preparen y apliquen políticas fiscales, tributarias, de deuda, comerciales, de ayuda, monetarias y ambientales, junto con otras medidas, de modo que estén deliberadamente dirigidas a la realización de los derechos humanos.
b) Demuestren que se ha hecho todo lo posible para movilizar todos los recursos disponibles, incluso en tiempos de crisis económica. En particular, los Estados deben generar, asignar adecuadamente y aprovechar al máximo los recursos disponibles para avanzar de la manera más rápida y eficaz posible hacia la plena realización de los DESC.
La obligación de los Estados de movilizar recursos comprende: luchar contra la evasión y la elusión fiscal, asegurar un sistema tributario progresivo, incluso mediante la ampliación de la base impositiva con respecto a las empresas multinacionales y los más ricos, evitar la competencia internacional en materia tributaria, mejorar la eficacia de la recaudación de impuestos, y reorganizar las prioridades de los gastos para asegurar, entre otras cosas, una financiación adecuada de los servicios públicos.
Toda propuesta de reforma económica que pueda dar lugar a una regresión inadmisible en la realización de los DESC se considera una violación prima facie de esos derechos. Las medidas que darían lugar a retrocesos en su realización solo son permisibles si los Estados pueden demostrar que esas medidas regresivas son temporales, legítimas, razonables, necesarias, proporcionales, no discriminatorias, protegen el contenido mínimo de los DESC en todo momento, se basan en la transparencia y la participación genuina de los grupos afectados, y están sujetas a procedimientos robustos de examen y rendición de cuentas.
La política fiscal puede desempeñar un papel importante en el logro de la igualdad, la lucha contra la discriminación y el fortalecimiento de la gobernanza y la rendición de cuentas, así como en la lucha contra la pobreza y la financiación del desarrollo. También tiene un efecto claro y bien documentado en el crecimiento económico: mientras que una política fiscal contractiva procíclica lo reduce, una expansionista lo aumenta durante las recesiones. Es probable que las variaciones del gasto público tengan un efecto más que proporcional en el crecimiento económico; consecuentemente, esos cambios afectarán a los ingresos fiscales de los gobiernos, cuyo aumento depende más directamente de regímenes sólidos, redistributivos y progresivos. La movilización de recursos internos puede ser un instrumento para hacer efectivos los derechos humanos y promover el crecimiento inclusivo. Por eso, el efecto respectivo de las variaciones de los ingresos y los gastos se debería evaluar en función de los resultados conexos para el crecimiento económico, los derechos humanos y la sostenibilidad de la deuda a largo plazo.
Las decisiones sobre política fiscal no deberían dar lugar a recortes de gastos que limiten la garantía de los derechos, principalmente en educación, la salud y los seguros sociales. Tampoco deberían fomentar un aumento de la desigualdad social o económica y la pobreza mediante impuestos indirectos y regresivos, como el impuesto sobre el valor agregado.
Se debería dar prioridad a los impuestos directos y progresivos. La política tributaria debería promover la redistribución de la riqueza para superar la situación de desventaja de la población en situación de vulnerabilidad social y otros grupos de atención prioritaria. En particular, los adultos de edad, lxs niñxs y las personas con discapacidad.
Como instituciones del Estado, los bancos centrales tienen la obligación de cumplir con las normas internacionales en materia de derechos humanos. Los objetivos de inflación y empleo, entre otros, deben estar en consonancia con las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos a fin de evitar cualquier medida regresiva inadmisible.
Los análisis independientes de la sostenibilidad de la deuda deberían incorporar evaluaciones de los efectos en los derechos humanos. Las conclusiones de esas evaluaciones se deberían utilizar para fundamentar las estrategias de la deuda, los programas de alivio de la deuda y las negociaciones de reestructuración, y pueden dar lugar a estas últimas cuando se detecten efectos adversos reales o potenciales. Las auditorías de la deuda pueden aportar información valiosa para llevar a cabo esas evaluaciones.
La deuda no se puede llamar “sostenible” si se ignoran las dimensiones social y de derechos humanos de la sostenibilidad. Las proyecciones de la capacidad de reembolso de los Estados prestatarios deben asegurar el cumplimiento efectivo de las obligaciones de los Estados de promover los Objetivos de Desarrollo Sostenible y lograr progresivamente la efectividad de los DESC.
Las instituciones financieras internacionales, los prestamistas bilaterales y los donantes públicos deberían velar por que las condiciones de sus transacciones y sus propuestas de políticas de reforma y las condicionalidades para el apoyo financiero no socaven la capacidad del Estado prestatario o receptor de respetar, proteger y cumplir sus obligaciones en materia de derechos humanos.
Esas obligaciones incluyen, por ejemplo, participar de buena fe en los programas de alivio y las negociaciones de reestructuración de la deuda mediante un proceso formal de participación política y diálogo social deliberativos. Incluyen también la búsqueda activa de acuerdos de deuda que sean financieramente sostenibles y respeten los derechos humanos. Los acreedores deberían abstenerse de toda conducta predatoria u obstructiva que obligue a los Estados a actuar en contravención de sus obligaciones en materia de derechos humanos a fin de reembolsar las deudas o afectar directamente su capacidad para cumplir esas obligaciones. Es conocido el caso del fondo buitre que en 2007 logró una sentencia contra Zambia para que le pagara 15.4 millones de dólares por una deuda que había comprado en 3.8 millones. El monto de la sentencia representaba el 65% de lo que Zambia en 2006 había logrado ahorrar mediante la Iniciativa de Alivio de Deuda Multilateral.
Los Estados y los acreedores deberían llevar a cabo evaluaciones de los efectos en los derechos humanos de las políticas de reforma económica examinadas y adoptadas en respuesta a crisis económicas y financieras graves que puedan tener efectos negativos en los derechos humanos. También, deberían llevar a cabo evaluaciones periódicas de los efectos en los derechos humanos de los procesos de reforma económica a corto, mediano y largo plazo en tiempos económicos menos tumultuosos.
La evaluación ex ante de los efectos en los derechos humanos es un proceso estructurado para examinar opciones alternativas de políticas y analizar los efectos de las medidas propuestas en los derechos humanos. El proceso contribuye a la formulación de políticas basadas en datos empíricos, al hacer más visibles los efectos sobre la base de la experiencia, y proporciona una punto de partida más sólido para pronosticar las posibles consecuencias y evaluar las repercusiones de las medidas de prevención, mitigación y compensación propuestas.
Las evaluaciones de los efectos en los derechos humanos pueden proporcionar pruebas empíricas para evaluar adecuadamente la proporcionalidad y la legitimidad de las medidas económicas desde una perspectiva de derechos humanos y asegurar que se tengan en cuenta los derechos de la mujer. Por lo tanto, todos los Estados deberían preparar evaluaciones a fin de determinar si las reformas económicas que se estén examinando son compatibles con sus obligaciones en materia de derechos humanos. Las decisiones de los Estados sobre las políticas económicas deberían ser coherentes con los resultados de esas evaluaciones. Esas evaluaciones deberían publicarse ampliamente en formatos accesibles y discutirse con las personas afectadas, e incluir opciones debatidas y acordadas.
Entre las formas de prevenir o abordar una crisis económica figuran, por ejemplo, las medidas anticíclicas, el alivio total o parcial de la deuda y las suspensiones a mediano o largo plazo de los pagos a los acreedores, así como las revisiones de la política fiscal.
Las evaluaciones deberían incluir diversas políticas, como los recortes presupuestarios, las nuevas medidas fiscales, las políticas monetarias y otras medidas de ajuste, como la desregulación del mercado de trabajo, que puedan afectar a la población, en particular a quienes se prevé que sufran o hayan sufrido un efecto único o acumulativo de las medidas y a los grupos en las situaciones más vulnerables. Se debería utilizar una variedad de herramientas y métodos cuantitativos y cualitativos, incluidos los participativos, y comparar cuidadosamente los efectos en los derechos humanos de las diferentes posibilidades, incluidos los recortes presupuestarios, los aumentos de impuestos y las medidas contra la evasión y la elusión fiscal, así como un examen de los gastos fiscales.
Las evaluaciones de los efectos en los derechos humanos deberían ser un elemento habitual de las políticas de reforma económica. Se deberían incorporar al proceso de elaboración de las políticas, desde la preparación hasta la supervisión y la aplicación. Y deberían comenzarse lo antes posible en el proceso de formulación de las políticas para que puedan influir en la elección de opciones alternativas, y antes de la conclusión de los acuerdos sobre programas con los acreedores con tiempo suficiente para influir en los resultados de las negociaciones. Deberían servir para mirar hacia atrás y evaluar las medidas a corto plazo ya adoptadas y proponer ajustes, así como para proporcionar datos empíricos para la planificación a mediano y largo plazo.
Que la disponibilidad de recursos es una precondición para la implementación de políticas sociales inclusivas es tan válido como que la inversión social es una condición para el crecimiento económico sustentable. Tomarse los derechos humanos en serio en el ámbito económico facilitaría, entonces, tanto la generación como la justa distribución de la riqueza.