Del Estado de Bienestar a “las manzaneras” de los ´90, de la crisis de 2001 a la consolidación de la economía popular 20 años después: los planes sociales, una política tan debatida como estigmatizante, tienen su propia historia dentro de la historia argentina. Y ahora se vuelve a transformar con la pandemia y el debate global por el ingreso ciudadano universal.



Relatoría del Seminario “La expresión más extrema de la desigualdad: Hambre y Políticas Públicas”, realizado en el marco del ciclo ¿Por dónde salimos? organizado por el IDAES. Su objetivo es discutir los grandes problemas argentinos desde la perspectiva y con los aportes de la academia. Este intercambio, del que participaron Pilar Arcidiacono, Sandra Guimenez, Vilma Paura, Luisina Perelmiter y Adriana Rofman con la coordinación de Pablo Nemiña, fue el primero de los cuatro encuentros programados para este año. Los próximos temas a abordar serán La economía de la cultura en tiempos de plataformas (13/7), Envejecimiento poblacional y Sistema Previsional (31/8) y Solidez fiscal y justicia impositiva (29/9).

 

 

1. La fractura del viejo Estado de bienestar

 

Desde mediados del siglo XX los trabajadores formales estuvieron en el centro del sistema de protección social argentino. Como el modelo de crecimiento económico de entonces garantizaba umbrales cercanos al pleno empleo, el sistema resultaba en los hechos cuasi universal. Las políticas de asistencia a los más pobres, mientras tanto, ocupaban un lugar residual. Por esa razón, las políticas sociales tal como las entendemos hoy recién comienzan a implementarse con el resquebrajamiento de este esquema, producto de las reformas adoptadas desde la última dictadura militar. La precarización laboral, la desocupación y el empobrecimiento de una porción cada vez mayor de la población convirtió al viejo Estado de bienestar argentino en un sistema con menos capacidad para proteger y garantizar la reproducción de la vida. Este sistema no desapareció ni fue reemplazado por otro. Sigue vigente, pero con menos eficacia como dispositivo de integración social. 

 

 

2. Manzaneras, punteros y el debate por la redistribución

 

Para el ancho y persistente mundo de los trabajadores informales, desempleados y empobrecidos, las políticas públicas se hicieron esperar muchos años. Llegaron primero las políticas focalizadas de provisión de bienes básicos y los programas de empleo. Sin embargo, su alcance siguió siendo muy marginal: hacia fines del 2001, el gobierno de De la Rúa ejecutaba menos de 90.000 planes de empleo. A la vez, en el conurbano empobrecido de Buenos Aires empezó a desarrollarse el mítico dispositivo de “las manzaneras”: anticipó la necesidad de una capilaridad social que permitiera la gestión de políticas sociales pero que las dotaría de una gran complejidad y densidad desde entonces. La separación entre los objetivos y entramados institucionales vinculados a la pobreza y al empleo subsistieron sin que se resolvieran discusiones de fondo. Todavía persisten los debates sobre quiénes deberían ser los destinatarios de estas políticas y cuáles las fuentes de financiamiento o sobre cómo se armonizan y potencian distintas formas de distribución hacia los argentinos más vulnerables. 

 

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3. Las nuevas ventanillas del Estado

 

La crisis de 2001 fue un primer momento de inflexión. Las transferencias condicionadas de ingresos a las familias se masificaron y se convirtieron desde entonces en el principal recurso del Estado para asistir a los más vulnerables. El aumento sostenido de las políticas asistenciales en su conjunto y la consolidación del Ministerio de Desarrollo Social como el interlocutor de los actores del mundo de los pobres estabilizó un esquema desencontrado de protección social. De un lado, el Ministerio de Trabajo y sus funciones clásicas de regulación salarial e interlocución sindical. Del otro, el Ministerio de Desarrollo Social y su burocracia sensible y territorializada, eficaz para el reconocimiento político pero insuficiente para la integración social. La Asignación Universal por Hijo (AUH), adoptada en 2009, fue un gran paso en la superación de esta segmentación: por su alcance universal, porque se destinó a los hijos de familias excluidas del trabajo formal -ya no definidas como pobres- y porque su gestión se inscribió en el sistema de seguridad social. A partir de allí, la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES) también abrió sus ventanillas al mundo plebeyo de los informales.  

 

 

4. Políticas en pandemia: ¿un ensayo hacia el ingreso ciudadano universal?

 

Sobre este trabajo institucional acumulado, la ANSES pudo hoy hacer frente a la pandemia e implementar el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) para todos los trabajadores informales. Con insuficiencias, el IFE alcanzó en pocas semanas a 8 millones de argentinos. El Covid 19 visibilizó como nunca la gran precariedad en la que vive una parte muy importante de la población trabajadora. También llamó la atención sobre la relevancia que tienen grupos sociales que no están registrados por el Estado ni alcanzados por ninguno de sus dispositivos de protección. Quizás pueda ser el IFE un antecedente de un futuro ingreso ciudadano universal que supere la estigmatización que todavía pesa sobre las transferencias no contributivas y las poblaciones que las reciben.

 

 

5. Las demandas y desafíos del trabajador sin patrón

 

Las políticas sociales como las conocemos tienen otro componente importante: las iniciativas destinadas a la economía social y popular. En este universo, las políticas –de subsidios o créditos para emprendimientos productivos, de apoyo a cooperativas y demás- se desarrollaron junto a los movimientos sociales que las demandaron y que también operan como sus mediadores. Fuertemente arraigados en el territorio, estos mediadores conforman un universo de base popular que se remonta hasta los comienzos del siglo XX. Más recientemente tiene como afluentes la movilización política reivindicativa, las prácticas autogestivas y alternativas, ambas involucradas en la gestión de las políticas públicas durante la década kirchnerista. La consolidación de este actor y su relevancia como interlocutor del Estado se manifiesta en la evolución de sus formas de organización. Tanto la CETEP como la UTEP articulan las demandas de los trabajadores sin patrón y de la economía popular en general, pareciéndose cada vez más a los sindicatos en sus prácticas reivindicativas. Como éstos, tienen una relación multifacética con el Estado: proveen cuadros para ocupar agencias estatales y también compromisos para garantizar gobernabilidad, pueden ofrecer colaboración y cogestionar políticas y también confrontar públicamente con los gobiernos y sus funcionarios. La pandemia y el contexto de aislamiento también implican grandes desafíos para ellos y para la multiplicidad de agencias estatales, en distintos niveles, que realizan asistencia frente a situaciones de urgencia que requieren respuestas inmediatas. Además de las transferencias de ingreso, a través de estas agencias y una variedad de intermediarios el Estado hace llegar alimentos, otros bienes básicos o asistencia frente a situaciones de violencia doméstica o institucional. 

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La cuarentena presenta desafíos específicos para las políticas de asistencia del Estado. La coyuntura suspende los puntos regulares de encuentro entre beneficiarios y políticas públicas y exige una gran versatilidad de parte de funcionarios, trabajadores estatales y referentes sociales para mantener activos los canales de contención. Algunos rasgos de las burocracias sociales del Estado se profundizan en este contexto. El rol de las organizaciones sociales para asegurar la capilaridad de la presencia estatal está siendo sin dudas potenciado. El uso de dispositivos personalizados de contacto entre agentes estatales y personas solicitando asistencia también. Los mecanismos de coordinación informal entre pares y el voluntarismo, la reasignación de tareas y el quiebre de las jerarquías, que suelen ser vistos como problemas institucionales, pueden funcionar en este contexto como una solución. Cuando pase la emergencia se verá cuánto lograron dar una respuesta a las situaciones más urgentes o dar paso también a una nueva fase institucionalizada de contención social.

 

 

Bibliografía para seguir profundizando: 

ARCIDIÁCONO, Pilar y ZIBECCHI, Carla (coords.) (2017) La trama de las políticas sociales. Estado, saberes y territorio. Buenos Aires: Biblos.

GRASSI, Estela y HINTZE, Susana (coords.) (2018) Tramas de la desigualdad. Las políticas y el bienestar en disputa. Buenos Aires: Prometeo.  

GRONDONA, Ana (2014) Saber de la pobreza. Discursos expertos y subclases en la Argentina entre 1956 y 2006. Buenos Aires: Centro Cultural de la Cooperación. 

LONGA, Francisco (2019) Historia del Movimiento Evita. La organización social que entró al Estado sin abandonar la calle. Buenos Aires: Siglo XXI. 

MAZZOLA, Roxana (2015) Nuevo paradigma. La Asignación Universal por Hijo en la Argentina. Buenos Aires: Prometeo.

PERELMITER, Luisina (2016) Burocracia Plebeya. La trastienda de la asistencia social en el estado argentino. San Martín: Unsam edita. 


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