El rechazo al plebiscito por la paz propuesto por el presidente colombiano reactivó el debate sobre la consulta popular (referéndum o plebiscito, según las constituciones), que ya antes se había recibido cuestionamientos ante la negativa de los británicos a permanecer en la Unión Europea. Pero en lugar de indagar en las motivaciones de los ciudadanos y en las formas en que se plantearon las consultas, se señala a la democracia directa como el chivo expiatorio de los resultados no esperados.
Sin embargo, la democracia directa tiene muchas virtudes y al igual que la democracia representativas sus limitaciones. Para que funcionen bien, ambas deben cumplir con ciertos requisitos.
El Poder Ejecutivo en Colombia cometió una serie de errores que se resumen en tres:
1) Democracia de los ciudadanos. La democracia directa surgió como un mecanismo para redistribuir poder, otorgándole la iniciativa a los ciudadanos para proponer leyes y eventualmente también para vetarlas. También para ratificar decisiones políticas tomadas por los congresos y asambleas constituyentes, como las reformas constitucionales. En Suiza, el país con mayor ejercicio de democracia directa en el mundo, la consulta se inicia a partir de una propuesta de los ciudadanos. Los gobiernos federales pueden realizar sugerencias y eventualmente una contrapropuesta que será sometida a votación popular conjuntamente con la iniciativa ciudadana. En Uruguay -el país latinoamericano donde hay más democracia directa - el Poder Ejecutivo no tiene potestad para iniciar o contraponer propuestas, ni hacer consultas populares.
El Poder Ejecutivo, especialmente en el presidencialismo (el sistema de gobierno mayoritario en América Latina) no debería utilizar una herramienta popular para legitimar una decisión tomada en un acuerdo acotado ¿No es acaso una forma encubierta de reforzar su liderazgo y el hiperpresidencialismo? En el caso colombiano, ¿cuál fue la verdadera motivación para que el Poder Ejecutivo convocara a una consulta que no era obligatoria? El propio Álvaro Uribe cuando fue presidente llamó a un referéndum en la que se plantearon 15 preguntas sobre variados temas: la reducción del número de parlamentarios, el endurecimiento de causales de pérdida de investidura, la eliminación de auxilios con dineros públicos, nuevos recursos para educación y saneamiento básico, el endurecimiento de requisitos para la obtención de personería jurídica de los partidos y movimientos políticos, la eliminación de contralorías de los departamentos y municipios del país. De todas las preguntas sólo se aprobó la referida a la “muerte política” de los sentenciados por corrupción. Las demás consultas ni siquiera alcanzaron el umbral de participación requerido, es decir, el 25%. Uribe quiso aprovechar su alta popularidad (en 2003 tenía más del 70% de apoyo), para legitimarse con una consulta acerca de políticas que no requerían de un referéndum y si de la acción parlamentaria.
Y lo mismo cabe preguntarse en regímenes parlamentarios, ¿por qué David Cameron convoca a un plebiscito no vinculante e innecesario? ¿Sería para sortear la difícil situación interna de los tories? Es casi imposible no imaginar segundas intenciones en estas iniciativas no requeridas por la ley. Las constituciones deberían revisar este punto y limitar a los Poder Ejecutivos o Primeros Ministros a hacer uso de este mecanismo a situaciones muy específicas.
2) Los países con larga tradición en democracia directa ponen especial énfasis en la manera en que se formula una consulta popular: la pregunta no debe ser sesgada, y debe ser clara y concisa. En Escocia se le preguntó a los ciudadanos en 2014 “¿Debería Escocia ser un país independiente?, en Colombia, la consulta fue “¿Apoya una paz estable y duradera”? La cual fue absolutamente tendenciosa. Los ciudadanos deben saber exactamente qué están votando, con precisión y sin juicios de valor agregados. Ya en Guatemala, luego de una guerra civil de 36 años se propuso una consulta para sellar la paz, pero en lugar de una pregunta clara sobre el acuerdo de paz, se incluyeron más de 60 temas y la ciudadanía optó por rechazar todo el paquete. La claridad de la pregunta no tiene porqué estar reñida con la complejidad del tema. Si bien en Europa las consultas suelen ser sobre la pertenencia al Mercado Común, la permanencia en la Comunidad Europea o el Tratado de Maastricht, las iniciativas ciudadanas planten temas específicos referidos a ecología, educación, salud, trabajo y recreación. En Suiza, los ciudadanos cuentan con apoyo de expertos del gobierno para redactar con precisión las solicitudes de referéndum. Bajo la consigna “Voting as a way of life”, los ciudadanos promueven cuestiones tan diferentes como el aumento de las horas de clases de música en las escuelas, la reducción de la jornada laboral y el transporte de carga pesada por vía ferroviaria en lugar de camiones para proteger la región Alpina.
3) El debate previo a una consulta popular constituye un elemento central. Deben abrirse espacios de información y de deliberación públicos para que se presenten y se confronten las diferentes posturas. La construcción de una “opinión” sobre un tema requiere de reflexión y debate (por ello las encuestas no siempre son buenas formas de conocer las posturas ideológicas de las personas). En Suiza, una vez que un grupo de personas hace una propuesta y se registra la iniciativa, los ciudadanos tienen 18 meses para recoger las firmas requeridas (al menos 110.000), en caso que el gobierno quiera hacer una contrapropuesta, se abre una nueva etapa. Todos los ciudadanos suizos reciben en sus casas, cuatro semanas antes de la votación, las papeletas de votación y la información para votar. Además, cuentan con financiamiento del propio gobierno para la campaña.
En el caso colombiano, se apuraron los tiempos y faltó debate previo. La sospecha de que en el acuerdo no figuraba realmente todo lo pactado, le quitó credibilidad.
Los objetivos de la democracia directa son ampliar la agenda política, aumentar la deliberación y generar mayor involucramiento ciudadano en la cuestiones de interés público, no legitimar decisiones cupulares. A continuación vemos algunos casos controversiales del ejercicio de la democracia directa.
CUANDO LA CIUDADANÍA DICE NO
La política de derechos humanos referida a las violaciones ocurridas durante la dictadura militar en Uruguay fue sometida a consulta popular. En ambas iniciativas ciudadanas (1989 y 2009) el objetivo final fue derogar la ley de amnistía aprobada por el parlamento uruguayo que le daba impunidad a aquellos que violaron los derechos humanos (con algunas excepciones). Con similares porcentajes de apoyo a la derogación (43.9% y 47.9% respectivamente) la ley se mantuvo, lo cual ratificó la decisión tomada por el parlamento uruguayo por mayoría. Si bien el resultado fue criticado y cuestionado por organismos nacionales e internacionales de derechos humanos, la decisión fue democrática: aprobada por un parlamento representativo y ratificada por la ciudadanía. Si se analiza con profundidad las motivaciones de aquellos que prefirieron mantener la ley, surge con claridad que la mayoría de ellos consideró que era la mejor (o la única) forma de no poner en riesgo al régimen democrático. Tanto en las encuestas, como en las entrevistas, los ciudadanos en su enorme mayoría no apoyaron el golpe de Estado, ni las restricciones a las libertades y mucho menos las violaciones a los derechos humanos. Más allá del resultado concreto, el primer referéndum uruguayo -1989- promovió la politización y la creación de puentes entre las organizaciones de la sociedad civil (de derechos humanos, del sindicalismo, de gremios de estudiantes, entre otros) y los partidos políticos (de la izquierda en su conjunto, pero también de sectores de los partidos tradicionales). Asimismo, se generó un profundo debate sobre los derechos humanos y la historia uruguaya reciente, que llevó, entre otras cuestiones, a introducir estos temas como obligatorios en la educación.
Ese mismo año (1989), los suizos promovieron una iniciativa contra la “vaca sagrada”, es decir, las Fuerzas Armadas en ese país. Aunque la mayoría votó “no” tuvo importantes efectos. Un grupo minoritario de ciudadanos promovió su derogación y logró un 35,6% de apoyo y una alta participación ciudadana (70%) en la consulta. Como resultado, se iniciaron una serie de procesos que llevaron a cambios relevantes en el ejército, como la introducción de un servicio civil sustitutorio, que fue aprobado vía referéndum por una excepcional mayoría del 62,5% en diciembre de 1991.
Un final diferente tuvo el plebiscito uruguayo que iniciaron sectores de los partidos más antiguos del Uruguay (sector “Vamos Uruguay” del Partido Colorado y el grupo herrerista del Partido Nacional) con el objetivo de bajar la edad de imputabilidad de 18 a 16 años en los delitos más graves. Conjuntamente con las elecciones nacionales de 2014 se realizó la consulta. El diseño electoral uruguayo tiene una particularidad que hace difícil interpretar los resultados (y distorsiona la voluntad popular), pues los ciudadanos sólo pueden manifestar su apoyo, pero no su rechazo de manera explícita (no existe la papeleta por el no). Pero lo cierto es que en este caso el 47% de los ciudadanos apoyó la reforma y como consecuencia no se aprobó la propuesta (necesitaba superar el 50%). Los grandes protagonistas de la hazaña de reducir el gran apoyo ciudadano que tenía en un comienzo esta medida fueron los jóvenes organizados y sus aliados partidarios. De esta manera, las movilizaciones lograron frenar el avance del punitivismo y promovieron un gran debate en torno a la inseguridad, pero también respecto a la situación de los jóvenes en un país envejecido demográficamente.
Es decir, el resultado de una consulta no sólo admite diversas interpretaciones, tiene repercusiones más allá de la decisión formal. Cuando evaluamos la democracia directa, hay que considerar también los efectos más profundos (a veces difíciles de medir) que implican someter a debate ciertos temas.
REFORMAR PARA AMPLIAR LA DEMOCRACIA
Algunas críticas a la democracia directa[1], bien pueden extenderse a la democracia representativa. Ambas necesitan reformarse para responder a demandas de sociedades más complejas, más desiguales y más alejadas de las instituciones y de los mecanismos tradicionales de intermediación, como los partidos y los sindicatos.
El resultado de una consulta popular puede no ser el esperado. Ahora bien: esto también sucede con los resultados electorales, y tanto los analistas políticos como las encuestadoras se equivocan constantemente en los pronósticos. La victoria electoral de sectores contrarios a los intereses populares, no nos conduce a preferir un gobierno autoritario ni a rechazar el voto como mecanismo de elección. En todos los casos hay que buscar las motivaciones de los votantes, pues como diría Albert Hirschman, la voz puede ser “progresista” o “reaccionaria”, puede promover la democratización o lo opuesto, puede provenir de sectores subalternos o poderosos, pero siempre es rica en datos y merece ser escuchada.
Suele decirse también que los resultados en las consultas populares son volátiles, ¿acaso los resultado electorales no lo son cada vez más? Giros a la izquierda, cambios a la derecha, apuesta por líderes outsiders, votos conservadores o votos por el cambio. Las preferencias políticas son más inestables y a veces poco coherentes (los ciudadanos votan un partido a nivel nacional y otro opuesto ideológicamente, a nivel local).
La baja participación en las consultas populares es objeto de crítica. Efectivamente, en la consulta popular en Colombia participó el 40% de los ciudadanos. Pero con ese mismo guarismo fue electo presidente el propio Juan Manuel Santos. Y ésta parece ser la tendencia: disminuye el interés y la participación en la política institucional (la participación en las elecciones de Estados Unidos ronda el 50%, sin embargo nadie cuestiona su resultado, ni el carácter democrático de su régimen). Más allá de las graves consecuencias de estos fenómenos, no ponemos en duda que la democracia representativa sigue siendo la mejor opción.
Otra afirmación recurrente es que los ciudadanos no votan en las consultas populares por el tema en cuestión, sino que siguen lo que dicen sus líderes políticos, buscando “atajos”. Sin embargo, tampoco hay “pureza” en las intenciones de los votantes en las elecciones presidenciales: se vota por el “menos malo” o para que pierda el otro contendiente. El carisma de los líderes políticos suele tener mayor relevancia que los programas políticos que promueven. Es casi imposible pensar en un voto sin influencia de liderazgos, gustos y humores sociales.
En el caso colombiano, una mayoría ajustada votó en contra del acuerdo alcanzado. El resultado obliga a retomar los debates, a escuchar otras voces y a promover un acuerdo más amplio. Dado el camino iniciado, deberá volverse a llamar a la ciudadanía para refrendar un nuevo proceso de pacificación.
Al igual que la democracia representativa, la democracia directa deberá ir reformándose para diseñar mecanismos que promuevan mayor participación, más y mejor deliberación y aumento del control ciudadano sobre las decisiones y acciones de los gobiernos.
[1] En especial las expresadas en este artículo: http://mobile.nytimes.com/2016/10/05/world/americas/colombia-brexit-referendum-farc-cameron-santos.html?ref=todayspaper&referer=https%3A%2F%2Ft.co%2FYrAG86IqRL