América Latina fue y sigue siendo un terreno propicio para el estudio del clientelismo. Se trata de una región donde las instituciones políticas democráticas se desarrollaron casi al mismo tiempo que en Europa, e incluso antes (Annino [comp.], 1995), pero sobre la base de relaciones sociales consideradas como arcaicas. Los análisis de lo político se centraron así en las “anomalías” de esas sociedades que, en ciertos aspectos, se habían “modernizado”. Para comprender el “coronelismo” en Brasil o el clientelismo colombiano, mexicano o argentino se apeló a matrices de lectura bastante parecidas a las utilizadas para estudiar el mundo mediterráneo, en primer lugar, y países de “modernización desigual” como Italia, a continuación.
La herencia colonial, y en particular la de las instituciones políticas españolas, parecía explicar la importancia de los vínculos políticos personalizados, las instituciones informales y la monopolización de las burocracias estatales por grupos oligárquicos. A esto se suma el hecho de que la modernización política tuvo lugar a partir del nacimiento de fuerzas políticas “populistas” poco compatibles con los ideales de las democracias liberales occidentales, pero cuya inserción política se demostró permanente. En ese sentido son ejemplares los casos mexicano y argentino. Por estas razones, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) mexicano y el radicalismo y el peronismo argentinos despertaron el interés de las ciencias sociales. En nuestros días estos dos casos dan origen a una abundante literatura (Hilgers, 2012) y a menudo son objeto de comparación entre sí (Zaremberg, 2009; Gibson, 2012). Más aún, constituyen el terreno de los trabajos actualmente más discutidos sobre la cuestión del clientelismo en el espacio académico anglosajón, y dieron lugar al surgimiento de nuevos enfoques bastante dominantes sobre ese fenómeno social (Auyero, 2001; Stokes, 2005).
La Argentina. Clientelismo y movilización en el siglo XIX (1810-1912)
Para muchos autores los Estados latinoamericanos tuvieron su origen en los acuerdos políticos suscriptos entre élites provinciales y regionales (Lynch, 2001). Halperin Donghi (1972) describe las dificultades de las élites políticas revolucionarias argentinas para crear un orden político duradero sobre la base de un Estado centralizado y poderoso después del hundimiento del régimen español. En ese contexto las clases populares tuvieron un estatus ambiguo: se las movilizó para sostener uno u otro de los campos surgidos como producto de los conflictos entre las élites, de manera tal que estas controlaron su participación política (Di Meglio, 2001: 20-22).
El sufragio universal, directo y masculino instaurado en Buenos Aires en 1821, pone en marcha una nueva dinámica política de movilización de los electores. Hacer votar a los ciudadanos pasa a ser un objetivo fundamental. Como muestra Ternavasio, esa movilización sigue lógicas complejas (1995: 65 y 85). En un primer momento, los “líderes natura- les” movilizan, como redes de clientela política, sus redes de relaciones forjadas en el marco de jerarquías institucionales, en especial jefes militares y de policía, la Guardia Nacional y, más adelante, el personal jerárquico de las oficinas municipales. El desarrollo de las administraciones provinciales y municipales hace de los empleos públicos una fuente de construcción de lealtades políticas, así como de retribución a los militantes más cercanos. Las fuerzas de seguridad y el Ejército, que tienen fuerte presencia territorial y ejercen funciones ligadas al voto –por ejemplo, la Guardia Nacional manejaba la inscripción en los padrones para las elecciones–, se sitúan en el centro mismo de las prácticas de control de los dispositivos electorales y de los electores. Los jueces de paz, agentes encargados de resolver los pequeños conflictos locales, tienen también un papel electoral fundamental. Al poner en juego su savoir-faire relacional, así como su conocimiento de las parentelas, procuran encuadrar el voto de los electores sin dejar de ser los organizadores de las elecciones en los medios rurales. Por su parte, pequeños propietarios de talleres y comercios convocan a sus empleados en respaldo de los candidatos con los cuales han entablado vínculos políticos.
La definición de las listas de candidatos es el primer momento en que esas tramas políticas se activan. El segundo momento con un peso importante para la definición del resultado de las elecciones es la designación de los miembros de las mesas de votación, instaladas en las parroquias católicas de los barrios. Esas personas son las garantes del buen desenvolvimiento de los comicios: definen in situ quiénes pueden votar (ya que los padrones electorales no están aún bien delimitados) y prohíben ciertas formas de coerción de los electores. En 1863 se decide que los jueces de paz sean los presidentes de las mesas de votación. A partir de 1873 un sorteo define a los miembros de estas (Sabato, 1995: 112).
La eficacia de la movilización electoral, aun mediante mecanismos clientelistas, no deja de ser discutible. La distancia entre el cuerpo electoral legal y el cuerpo electoral real sigue siendo importante. Las elecciones son un asunto de las élites locales, y las denuncias de fraude y manipulación de los electores constituyen una estrategia de sus luchas internas (Annino, 1995a: 16). Según Alonso, a mediados del siglo XIX sólo la mitad de los hombres en condiciones de votar estaban inscriptos en los padrones y, de ellos, apenas votaba alrededor del cincuenta por ciento (1993: 474). Para Sabato el recurso a la violencia explica la escasa participación.
Tanto la elección de los presidentes de las mesas de votación como el control de la afluencia de votantes daban lugar a altercados: era habitual que se intercambiaran disparos entre grupos políticos opuestos, dirigidos por jefes políticos locales, a veces personas de posición social elevada que actuaban en nombre de un dirigente de las altas esferas (un diputado, un senador). Los clientes movilizados formaban parte de las “tropas” que se disputaban el control de las parroquias. El voto se con- vertía así en una práctica colectiva controlada, que excluía a la “gente honrada”, como lo denunciaba un diario conservador de la época (La Tribuna, citado en Sabato, 1995: 119). Sin embargo, los dirigentes políticos locales organizaban un trabajo permanente de reclutamiento y movilización de las clientelas en los clubes, el lugar donde transcurría la vida política electoral en la segunda mitad del siglo XIX. Esos clubes dedicaban buena parte de sus actividades a la definición de las listas de candidatos, la preparación de la movilización de los grupos de electores y las tácticas de “combate” para controlar las mesas de votación.
De 1874 a 1912 las sucesivas reorganizaciones partidarias intentan regular la competencia. Las demandas de reforma de las prácticas electorales permiten limitar la violencia y el fraude, así como atraer a una mayor cantidad de electores.
En 1912 se manifiesta una reacción de las élites conservadoras, cuando el Congreso sanciona una ley que convierte en secreto y obligatorio el voto universal masculino, lo cual promueve a la vez la ampliación de la participación y la protección de los electores de las manipulaciones y coerciones. Símbolo de una nueva era política, se establece el cuarto oscuro.
Los radicales y la modernización de la participación política
Desde los trabajos clásicos de Rock (1972), los historiadores coinciden en señalar que, lejos de representar el final de las redes de clientela, la llegada de los radicales al poder en 1916 fue una oportunidad de modernizarlas. Los comités barriales del nuevo partido funcionaban como espacios de reclutamiento, sociabilidad política y reparto de bienes en el plano local. El control del Estado permite a los radicales multiplicar las prácticas de patronazgo y asegurar así el acceso de nuevos grupos sociales, en especial las nuevas clases medias, al empleo público. Los trabajos de Rock destacan el papel desempeñado por el reparto de bienes y sobre todo de empleos públicos en la construcción de las lealtades para con el nuevo gobierno.
A continuación, Horowitz (2007) estudia en detalle el funcionamiento del reclutamiento para esos empleos en la municipalidad de Buenos Aires. Muestra que el complejo sistema de patronazgo montado en torno a la estructura estatal municipal no puede verse como la única causa del éxito radical. La superposición de mediadores que compiten por la misma clientela en el nivel local (dirigentes radicales, socialistas, sociedades de migrantes) impide imaginar el reparto de esos bienes como monopolio de algunos patrones. Además, estos últimos debían articular las pertenencias partidarias con nuevas formas de adhesión, como las suscitadas por los clubes de fútbol y los sindicatos (Horowitz, 2007: 573). En ese sentido, Ferrari describe las prácticas de puesta en valor de los recursos de intermediación que los dirigentes locales debían traducir en recursos políticos para hacerse elegir (2008: 172).
Los debates en torno del patronazgo y el clientelismo no sólo son cosa de historiadores, puesto que durante los dos gobiernos de Yrigoyen (1916-1922 y 1928-1930) las acusaciones en esa materia estuvieron a la orden del día.
El golpe de Estado de 1930 deja entrever la decepción de las élites respecto de la democracia del sufragio secreto y obliga- torio. La caída del gobierno de Yrigoyen es provocada en par- te por una moralización de la política. Las élites tradicionales retoman el poder político y el control del Estado. El Partido Conservador, por medio de un sistema de fraudes sistemáticos, reconquista el poder en buena parte de las provincias. En la de Buenos Aires restablece las redes dominantes antes de 1916. El gobierno de Manuel Fresco rejuvenece el tejido político tradicional: se fundan nuevos comités conservadores, se organiza una campaña de afiliación masiva al partido y se implementan políticas públicas tendientes a movilizar a los ciudadanos. Nace entonces una forma de conservadurismo popular. El fraude funciona como garantía de la permanencia en el poder, pues se sabe que los radicales siguen siendo una mayoría silenciosa y desarticulada, pero amenazante. La entrada del coronel Juan Domingo Perón a la escena política cambia las reglas del juego.
Una sociedad civil renovada: el advenimiento del peronismo
La llegada del peronismo al poder alrededor de 1945 se ha visto como el resultado de un proceso de movilización social en el que la clase obrera tuvo un papel fundamental. Las tesis sobre la relación de Perón con una nueva clase obrera poco politizada y portadora de un ethos político “tradicional” (Germani, 1978) fueron recusadas por trabajos ulteriores que mostraron la importancia de los “viejos obreros” entre las élites y en los contingentes sociales partidarios del nuevo movimiento (Del Campo, 1983; Torre, 1990). En todos los casos la historiografía coincide en señalar dos tipos de vínculo político que estructuran la movilización política peronista: por un lado, los sindicatos, que organizan a los trabajadores formales y apelan a un discurso de defensa de las conquistas sociales alcanzadas entre 1943 y 1946; por otro, la Fundación Eva Perón, que organiza a los “elementos más débiles y peor estructurados de la sociedad: los pobres, las mujeres, los niños y jóvenes […] y los sub[empleados] y desempleados” (Plotkin, 1993: 223). Esa fundación moderniza la beneficencia, antes a cargo de las mujeres de las élites políticas y sociales. Constituiría, de esa manera, la mano “clientelista” del populismo peronista.
Recientemente algunos historiadores reconstruyeron la existencia de una sociabilidad densa que floreció durante los años de este primer peronismo y que escapó a la dicotomía entre trabajadores-sujetos de derechos y pobres-clientes. Acha (2004) muestra que en esos años el peronismo absorbe y favorece la creación de todo un conjunto de organizaciones de la “sociedad política”, por estar en relación directa con el Estado y el partido peronista. Señala además que las unida- des básicas, comités peronistas barriales, fueron establecidas por emprendedores políticos locales. El semanario partidario Mundo peronista criticaba el funcionamiento de esas unidades básicas al decir que corrían el riesgo de reproducir prácticas clientelistas asociadas a los conservadores y los radicales del “antiguo régimen”. Para el historiador esta crítica es más una prueba de la autonomía de las unidades básicas frente a las tentativas de control “desde arriba” que un indicio de las prácticas clientelistas que habrían podido promover (Acha, 2004: 205). Nos encontramos aquí, sin duda, ante lógicas de descalificación de las prácticas populares de lo político. Además, según el historiador, en las relaciones con el gobierno esas unidades básicas ponían en juego un discurso articulado en torno a la fidelidad al líder y el movimiento peronista, es cierto, pero también basado en una lógica de derecho, mediante el cual se pedían al Estado bienes y servicios en nombre de “una deuda social” que este tendría con las clases populares (2004: 216); un discurso, por lo tanto, dotado de una legitimidad que superaba la gramática de los intercambios personalizados.
La crisis de la “argentina peronista” y la renovación de los estudios sobre el clientelismo
Una vez terminada la última dictadura militar, en 1983, los acto- res políticos e intelectuales dominantes interpretan que la “transición democrática” está ligada al problema de la construcción de instituciones estables y compatibles con la resolución pacífica y no corporativa de los conflictos políticos y sociales. Ya en 1982, en el contexto de los debates de los intelectuales exilados en México, Landi lamenta el peso del clientelismo y el corporativismo, pues lo considera como un obstáculo para el acceso de las clases populares a un estatus ciudadano consumado (1982). También O’Donnell (1993) afirma que la debilidad de las instituciones políticas argentinas favorece la existencia de relaciones personalizadas e incluso clientelistas.
A raíz de su derrota electoral en 1983, el peronismo vive importantes transformaciones, en lo que atañe tanto a su pro- grama y sus principios de adhesión como a sus vínculos con el mundo popular. Levitsky (2003) analiza los cambios organizativos de ese partido. Por un lado, el peronismo inicia un proceso de desindicalización, por el cual los sindicatos pierden poder dentro de la estructura partidaria en beneficio del ala política, que se consolida a medida que sus miembros logran ser elegidos y controlar estados municipales y provinciales.
Por otro, el ala política reemplaza el vínculo orgánico con las clases populares, entablado por los sindicatos mediante relaciones descentralizadas e informales, constituidas a través de las redes de unidades básicas territoriales. Estas últimas establecen lazos de clientela con las clases populares repartiendo bienes de origen público como principal actividad de legitimación de su presencia territorial entre los habitantes (Auyero, 2001; Levitsky, 2003). Esta transformación coincide con un cambio de morfología de esos grupos sociales: las políticas de apertura económica implementadas desde la dictadura ocasionan la crisis del mundo salarial formal y el empobrecimiento de las clases populares. Como señala Merklen (2005), el peronismo supo responder a esta transformación redefiniendo sus vínculos con ese mundo popular que ya no pertenecía al salariado. Si para Levitsky el peronismo se convierte en un partido de base clientelista, a juicio de Merklen esto no quiere decir que la relación con lo político de las clases populares pueda analizar- se exclusivamente desde esa óptica, dado que aparecen nuevas formas de organización y movilización “por abajo” que ponen en tensión los intentos de organización clientelista.
Ese vínculo entre empobrecimiento de las clases populares y respuesta política del peronismo es analizado por Auyero (1999; 2001), que identifica la nueva centralidad de un tipo de dirigente territorial: el mediador peronista, conocido como “puntero” en el lenguaje corriente, que actúa como agente de una red de “resolución de problemas” ligados a la supervivencia de dichas clases populares empobrecidas. Auyero afirma de tal modo que las reformas neoliberales que debilitan la relación de las clases populares con las protecciones ligadas al empleo asalariado, así como la presencia del Estado en los territorios, hacen que esas clases resulten más permeables a entrar en relaciones de clientela (2001). En ese contexto, los dirigentes locales peronistas aparecen como los brokers entre los pobres y los recursos para su supervivencia, distribuidos por los estados municipales y provinciales. Una investigación realizada en un municipio gobernado por los radicales mostró que el uso de las movilizaciones clientelistas no era patrimonio exclusivo de un solo partido (Torres, 2002).
Ahora bien, la asociación entre clientelismo y peronismo se convierte en un lugar común de las ciencias sociales argentinas. Permite, además, explicar que las clases populares mantuvieran su adhesión a ese partido aun en los momentos en que este siguió orientaciones programáticas neoliberales, durante los dos gobiernos de Carlos Menem (1989-1999).
En efecto, la década de 1990 estuvo marcada por nuevas formas de intervención estatal en relación con los medios populares: políticas de lucha contra la pobreza por la vía de la focalización, como en México, y la descentralización de las ayudas y la mayor participación de la “sociedad civil”. Esta situación aún está vigente después de la crisis política y social de 2001-2002, cuando el gobierno de transición de Eduardo Duhalde crea un programa masivo de distribución de asignaciones sociales, el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados: cerca de dos millones de beneficiarios reciben subsidios monetarios. Esos bienes de origen público llegan a los barrios populares repartidos por una “sociedad civil” no siempre conforme al imaginario oficial: unidades básicas, iglesias y movimientos sociales administran estos recursos. Desde fines de los años noventa los piqueteros (miembros de los movimientos barria- les, así designados por los piquetes con los que cortan las vías de circulación) participan en esa dinámica de gestión social “por abajo”. Estudios de ciencias políticas sobre las lógicas de distribución de esos movimientos identifican mecanismos clientelistas (Lodola, 2005).
A través de enfoques basados en las teorías de la elección racional y métodos cuantitativos, los politólogos, en efecto, se interesaron mucho en las relaciones de clientela que incluyen bienes de origen público, sobre todo desde los primeros años del siglo XXI. Weitz-Shapiro (2012) sostiene que los políticos pueden repartir bienes de origen público de manera clientelista únicamente en los distritos con los índices de pobreza más elevados, porque en esos contextos no deben pagar el precio de la crítica de los electores no pobres, menos favorables a este tipo de relaciones. Calvo y Murillo (2004) destacan que la elección clientelista de los políticos está ligada a su electorado: si este depende de la existencia de puestos públicos para encontrar un empleo, los dirigentes de los partidos a los cuales los electores están vinculados tendrán mayores oportunidades de adoptar una estrategia de esas características. El partido peronista, más ligado al mundo popular, vuelve a ser señalado como el actor protagónico de ese tipo de vínculos (Brusco y otros, 2004: 69-72; Calvo y Murillo, 2004: 751).
Conclusión
(...) (Existe) una matriz de lectura de lo político que combina viejos y nuevos esquemas de comprensión, los segundos ampliamente compartidos a escala continental y recodificados a escala nacional. Dicha matriz se apoya en una “leyenda negra” de la democracia representativa nacida en el siglo XIX (Annino [comp.], 1995): la manipulación de los medios populares por las élites. En el período contemporáneo la matriz se reactualizó alrededor del uso de los programas sociales, de modo que la cuestión del clientelismo es hoy objeto de debate en ambos países. Sin embargo, los fenómenos en juego y las coordenadas de la controversia son muy diferentes.
En la Argentina la cuestión del clientelismo aparece ligada, desde 1916, al uso político de los empleos en la administración pública por la Unión Cívica Radical. La manipulación de los funcionarios de rango menor estuvo en la mira de los debates públicos y de los estudios académicos dedicados al tema. Aun cuando esto no ponga en tela de juicio la transparencia del proceso electoral –desde los años cuarenta la cuestión del fraude queda al margen de las polémicas públicas–, la movilización política de las clases populares por los llamados partidos populistas ha sido objeto de una intensa crítica política e intelectual, y ha despertado asimismo la atención de los investigadores.